지역 관광자원 개발방향 연구Ⅰ 현황 분석편

오늘날 지역 관광개발은 본격적인 지방자치 시대, 고령화 및 기술혁신 등으로 인한 신소비트렌드, 경제개방화ㆍ도시화ㆍ세계화, 삶의 질에 대한 관심 증가 등 다양한 변화 속에서 전환기를 맞고 있다. 그러나 지역 관광을 둘러싼 여러 여건 변화에도 불구하고, 문화체육관광부의 지역 관광개발 정책 수단은 초기의 형태의 머무르고 있다. 관광지, 관광단지 지정 제도가 도입된 지는 52년이 되었으며, 문화관광자원 개발사업 및 생태녹색관광자원개발 사업이 시작된 지는 16년이 지났다. 이후 관광진흥개발기금 사업으로 국민여가캠핑장 조성, 도시관광 활성화 사업 등 다양한 사업이 추진되어왔음에도 불구하고 지역관광개발 제도는 큰 변화가 없이 현재에 이르고 있어 관광여건의 변화에 부응하고 있지 못하고 있다는 평가이다. 현재 관광진흥법에 의거하여 추진되는 관련 사업은 관광지(1963년부터 시작), 관광단지(1974년 시작), 관광특구(1994년 시작), 문화관광자원개발사업(1999년 시작), 생태 녹색 관광 자원 개발사업(2003년부터 문화관광자원개발 사업에서 분리되어 추진) 등으로 이외에는 특별한 개발수단이 없는 실정이다. 국토종합계획은 국토 전반에 관한 계획을 수립하고 있어 국토 발전과 관련된 여러 분야의 내용이 포함되어 있으며, 그 중 일부분에서 관광계획을 포함한 내용이 제시되어 있다. 국토종합계획에서의 관광개발 부문에 대한 내용을 보면, 제1차 계획에서는 70년대라는 시대적 배경에 따라 고도성장을 위한 정책에 주안점을 두고 있기 때문에 관광개발이라는 내용은 국토계획내용에 포함되지 않고 있다. 그러나 제2차 계획의 관광관련 내용은 제4편 국민생활환경의 정비 제3장 휴양 및 위락공간의 확충에서 다루고 있다. 정책방향을 보면 휴양위락자원의 종합적 정비, 시설설치 방향, 도시공원의 조성, 녹지설치, 역사문화자원의 정비방향, 외래관광객 유치를 위한 대응방향 등에 대하여 거시적인 정책방향을 제시하고 있으며, 제3차 국토종합계획에서는 국민여가공간 조성으로 관광개발 관련 분야를 제시하고 있다. 1990년대에는 ‘생산적 자원절약형 국토이용체계의 구축, 국민복지 향상, 국토환경보전을 위한 국토 및 지역개발’을 정책기조로 지방분산형 국토종합개발계획을 추진하였다. 제3차 국토종합개발계획(1992~2001)이 주된 사업으로서 지방분선형 국토 골격을 유지하고, 생산적인 국토이용체계의 구축 및 국민복지향상과 환경보전을 위한 국토 및 지역개발이 추진되었다. 이 시기에 농어촌발전촉진법(1990)에 의한 농어촌 정주생활권이나 환경보전 중기계획 수립과 함께 환경정책기본법과 환경법제의 정비 및 환경영향평가제도가 강화되기 시작하였다. 지역개발정책은 국민의 복지수준균등화를 위한 개발의 활성화와 주민의 삶의 질 제고에 기여할 수 있는 자연환경의 보전에 기초함으로써 개발과 보전의 논리를 조화하는 데 역점을 두었다. 2000년대에는 21세기 국토발전의 가이드라인을 제시하기 위해 제4차 국토종합계획(2000~2020)을 수립하였다. 제4차 국토종합계획은 국토환경의 적극적 보전을 중시한다는 차원에서 제1 2 3차 국토계획에 사용된 ‘국토종합개발계획’이라는 명칭을 ‘국토종합계획’으로 변경하였다. 세계화, 지식정보화, 지방화, 환경이라는 시대적 배경에 맞추어 더불어 잘사는 균형국토(지역간 통합), 자연 속의 녹색국토(개발과 환경의 통합), 경쟁력 있는 개방국토(동북아 지역과의 통합), 역동적인 통일국토(남북한의 통합)를 기본 목표로 설정하였다. 한편, 2003년 참여정부(노무현 대통령)의 출범과 함께 새로운 국가발전전략으로 설정한 ‘지방화를 통한 선진화’를 구현하기 위해 지방 살리기 3대 특별법(지방분권특별법 국가균형발전특별법 신행정수도건설특별조치법)이 제정되면서 본격적인 지방화시대가 시작되었다. 이들 3대 특별법은 집권-집중의 폐해를 극복하고 분권-분산형 발전모델로의 전환을 통한 국가발전전략을 구체화하기 위한 제도적 장치라고 볼 수 있다. 1980년대 지역개발의 정책기조는 ‘지역의 균형발전’으로 지역균형발전을 위한 전국 단위의 국토종합개발계획을 추진하였다. 제5차 경제사회발전 5개년 계획의 추진과 제2차 국토종합개발계획(1982~1991)을 수립하여 전국을 24개 개발권으로 구분하고, 각 생활권의 중심도시를 성장거점도시로 지정하여 지역균형개발을 도모하였으며, 道건설종합계획, 도시기본계획, 君건설종합계획 등 지방계획의 수립 및 수도권 정비기본계획 등을 수립 시행하였다. 이 시기에 특수지역시책(내무부), 농어촌소득원개발촉진법(1983)에 의한 농공단지개발 및 농어촌종합대책(1986) 등이 시행되었으며, 지역개발정책은 양적인 경제개발보다는 지역균형발전에 역점을 둠으로서 경제적 효율성보다는 지역 간 형평성을 추구한 것으로 판단된다. 1970년대의 지역개발은 ‘중화학공업전략과 전 국토의 균형발전’을 정책기조로 경제성장 가속화를 위한 중공업 중심 개발과 전국적인 국토계획을 추진하였다. 철강, 조선, 기계 등 중공업 시대의 개막과 1972년 제1차 국토종합개발계획(1972~1981)이 수립 공포됨에 따라 장기적인 안목에서 국토종합개발이 구상되면서 4대권, 8중권, 17소권이라는 권역개념에 입각한 성장거점전략을 기반으로 산업기지 건설, 교통통신망 확충 및 낙후지역 개발 등을 추진하였다. 이 시기에 1968년 국토이용관리법과 1977년 공업배치법 제정(국토의 균형발전을 위한 명시적 지역정책 수립) 등의 관계법령이 마련되었으며, 지역개발은 국가기간산업의 지원과 그 기반조성을 위한 사회간접자본형성을 지역적인 차원에서 수용하고, 지역개발정책은 국토종합개발과정의 제도적인 틀 속에서 진행되었다. 국토종합계획에서의 관광개발 부문에 대한 계획의 특성을 종합적으로 보면, 첫째, 관광부문이 국토계획에서 점차 핵심적인 요소의 하나로 자리매김을 하고 있으며, 둘째, 내용적이 측면에서도 자원의 관리에서 생활환경의 개선으로 그리고 중요한 지역발전의 산업으로서 변화와 함께 문화관광의 중요성이 점차 강조되고 있다. 셋째, 문화관광 부문에 대한 계획은 국토의 개발과 관리에 대한 총괄적인 국토계획의 특성상 국토종합계획의 목표를 달성하기 위한 하나의 보조적인 전략과 수단으로서 간주되고 계획되고 있다. 따라서 관광부문에 대한 포괄적인 계획보다는 국토종합계획에서 제시된 목표를 달성하고 전략을 이행하기 위한 핵심적인 내용에 국한되고 있다. 이는 국토종합계획에서 모든 분야를 총괄할 수 없으며, 구체적이고 총체적인 내용에 대해서는 별도로 관광개발기본계획이 수립되고 있기 때문으로 볼 수도 있기 때문이다. 넷째, 국토종합계획에서의 관광부문계획은 새로운 내용보다는 기존의 관광부문계획을 정리하거나 추가하는 정도에 그치고 있다는 점이다.