문화시설 BTL임대형 민간투자사업 평가

공연장, 도서관, 박물관, 미술관, 생활체육시설 등 문화시설은 각기 다양한 성격을 가지고 있어서 이러한 특성을 고려하여 경제적 타당성을 분석하는 틀이 필요하다. 각 시설마다 성과를 보여주는 지표가 다르므로 편익 및 비용에 대한 추정방법도 달라져야 한다. BTL사업으로 건립된 문화시설의 성과에 대한 평가를 통해 공연장, 미술관, 박물관 등은 상대적으로 성과가 저조한 것으로 나타났다. BTL사업으로 건립된 5개 공연장의 2012년도 운영 실적을 분석한 결과, 기획 및 대관 공연일수, 가동률, 공연 건수 등 주요 지표가 중앙정부가 직접 운영하는 공연장 및 민간 공연장 뿐만 아니라 지자체가 직접 또는 민간 위탁으로 운영하는 공연장과 비교해서도 낮았다. BTL사업으로 건립된 미술관 및 박물관의 경우도 유사한 규모의 공립 시설과 비교할 때 연관람인원 및 소장자료 등의 실적이 뒤지는 것으로 나타났다. 실지조사 등을 통해 2013년도 공연시설별 실적 자료를 수집하여 분석하였다. 먼저 연간 가동일수를 산출한 결과, 강진문화복지타운 166일, 부평아트센터 158.5일, 경주문화예술회관 114.5일 등의 순이며, 완도문화예술의전당이 60일로 가장 낮은 가동일수를 나타내고 있다. 부평아트센터를 제외하고는 전반적으로 가동률이 높지 않은 실정이다. 그런데 앞서 2012년 운영 실적에서는 가동률을 산정함에 있어서 공연 프로그램을 위한 공연일수와 공연준비일수를 합산한 수치를 기준으로 한 반면, 동 자료는 공연 프로그램37) 뿐 아니라 기타 행사를 위한 공연장 사용일수가 포함되었다는 점에서 차이가 있다. 강진문화복지타운의 경우 연간 가동일수가 가장 많은 반면 공연된 작품수 및 횟수는 가장 적은데, 이것은 공연장이 주로 교육, 행사 등 공연 이외의 목적으로 사용되었음을 보여 준다. 강진문화복지타운은 총관람객의 수도 가장 적고 공연수입도 공연관람수입보다는 대관수입이 많아서 전체적인 시설운영방향이 자체 공연 중심이라기보다는 대관중심으로 시설이 운영되고 있었다. 지자체의 문화시설의 운영에 대한 평가는 사전에 시설운영계획을 수립하고 운영성과를 정확히 측정하여 그 결과를 정책의 개선이나 문화시설 운영에 반영하는 것으로서 문화시설 관리운영의 효율성을 높이는 데 매우 중요하다. 그러나 실지조사 결과 지자체의 문화시설 운영에 대해 제도적인 근거를 갖춘 평가시스템은 미비한 것으로 나타났다. 과거 지자체의 문화시설에 대한 국고보조금이 일반회계에서 편성되었던 때는 문화체육관광부에서 지자체의 문화시설에 대하여 관리운영평가를 실시하여 중앙정부 차원의 평가와 관리가 가능하였다. 그런데 2002년부터 ｢국가균형발전법｣에 따라 국고보조금이 광역․ 지역발전특별회계의 지역발전계정으로 편성되었고, 문화시설에 대한 예산이 동법 제40조제1항에 따라 각 시 ․ 도가 그 용도를 포괄적으로 정할 수 있는 포괄보조금형태로 변경되면서부터 문화시설 운영에 관한 권한이 실질적으로 지자체로 이관되었다. 더욱이 문화체육관광부가 ｢보조금 관리에 관한 법률｣제15조에 따라 실시할 수 있는 문화시설의 보조사업의 운영평가도 포괄보조금으로 편성된 사업은 그 대상에서 제외됨으로써, 문화체육관광부 차원의 관리와 통제는 불가능하게 되었다. 현 제도 하에서 광역 ․ 지역발전특별회계에서 포괄보조금으로 편성되고 있는 BTL사업으로 건립된 문화시설과 그 밖의 문화시설에 대한 평가는 지역발전시행계획평가에서 부분적으로 실시하고 있으나 일부 시설에 국한되고 있어 객관적이고 포괄적인 평가와는 거리가 있다. 지역발전시행계획평가는 기본적으로 지자체의 자체평가에 기초하고 있고, 평가지표도 획일적 기준에 따라 평가자의 주관적인 판단에 의존하고 있으며, 광역경제발전시행계획의 극히 일부로서 추진되고 있다. 문화체육관광부는 ｢지자체 문화시설 건립 ․ 운영 가이드라인｣을 통해 지자체 문화시설에 대한 지역주민을 대상으로 하는 주민만족도 조사를 정기적으로 실시하고, 이를 통해 문제점 및 개선사항을 포함하는 결과를 운영개선에 반영하도록 하고 있다. 또한 문화체육관광부는 지자체에게 문화시설 운영에 대한 자체평가단을 구성하여 문화시설에 대한 자체점검 및 평가를 시행하도록 권장하고 있으나 대부분의 지자체에서는 이를 시행하지 않고 있다. 전술한 바와 같이 BTL사업으로 추진된 문화시설은 시설의 유지관리부문과 콘텐츠 운영부문으로 분리하여 운영되고 있으며, 현재 운영 중인 대부분의 공연시설은 대부분 주무관청이나 지역문화재단에 의해 콘텐츠가 운영되고 있다. 그러나 주무관청인 지자체의 예산지원 부족으로 인해 전문인력의 확보가 어렵고, 이에 따라 콘텐츠 운영이 미흡함으로써 공연시설로서의 기능을 충실하게 수행하지 못하는 것으로 보인다. BTL사업으로 추진된 공연장에 대한 실지조사 등을 통해 인력운영 현황을 조사한 결과, 공연사업, 무대기술 등 콘텐츠 운영과 관련된 전문직 직원의 수가 부평아트센터 16명, 안동예술의전당 11명, 경주문화예술회관 9명 등으로 지자체를 비롯한 공공기관이 운영주체인 공연시설의 평균 콘텐츠 운영 직원수 12.4명과 비교할 때 부평아트센터를 제외하고는 낮은 수준이다. 특히 완도문화예술의전당과 강진문화복지타운은 콘텐츠 운영을 담당하는 전문직이 전혀 없는 실정이다. 이는 BTL사업으로 추진된 공연시설이 부평아트센터를 제외하고는 대부분 재정 여건이 열악한 지자체에 건립되었기 때문인 것으로 보인다. 실지조사 결과 BTL사업으로 추진된 공연시설들은 기획 ․ 홍보 ․ 마케팅 등을 전담할 부서가 없는 조직운영상의 문제점을 가지고 있는 것으로 나타났다. 공연기획을 담당하는 인력도 팀장과 담당자 1~2명에 불과하여 공연/전시기획, 홍보, 마케팅 전담자가 없기 때문에 행정편의적인 관리운영이 되고 있다. 문화행정을 담당하는 인력도 대체로 여러 부서를 순환근무하기 때문에 전문성이나 창의성을 지속하기에는 한계가 있다. 강진종합복지타운과 완도문화예술의전당의 경우 사업시행자(SPC)의 시설관리유지인력 중의 일부가 필요시 공연 기획 및 콘텐츠 운영 관련 업무를 수행하고 있지만, 실질적으로 콘텐츠 운영을 위한 전담 인력은 없는 것으로 파악되었다. 이는 공연시설의 운영에 대하여 콘텐츠 운영을 위한 적극적인 의미의 인적구성이라기 보다는 시설을 유지관리하는 소극적 의미의 인적구성으로서 인력확보에 대한 시급한 보완이 필요한 것으로 판단된다. 콘텐츠 운영의 주체에 따라 각각 장단점이 존재한다. 주무관청이 직접 콘텐츠를 운영하는 경우, 공립성 및 공익성 확보와 저렴한 문화서비스 제공으로 사회소외계층의 이용이 용이하다는 장점이 있는 반면, 순환보직에 따른 인력 운영으로 전문성 확보가 미흡하다는 단점이 있다. 주무관청이 선정한 위탁운영자가 콘텐츠를 운영하는 경우, 전문기관에 의해 콘텐츠의 다양성 및 창의성을 기대할 수 있다는 장점이 있는 반면, 주무관청의 통제에 따라 오히려 콘텐츠가 경직적이고 비효율적으로 운영되고 운영체계의 복잡성 및 혼란에 의해 책임회피 및 갈등 등이 증가할 수 있다는 단점이 있다. BTL 사업시행자인 민간사업자가 콘텐츠 운영까지 담당하는 경우, 콘텐츠 운영에 맞춘 시설 구성, 고객중심의 서비스의 질 향상, 전문경영의 자율성 확보, 다양한 프로그램 개발․운영, 전문인력 의무배치를 통한 전문성 확보, 시설유지․관리인력과 콘텐츠 운영인력의 중복성 및 충돌 문제 방지 등 많은 장점을 기대할 수 있다. 그러나 가시적 성과에 치중한 대중성 중심의 콘텐츠 운영 시 공립성 및 공익성이 저하하고 사회소외계층의 이용 비용이 증가하며, 미흡한 성과요구수준서에 의해 협약을 체결 할 경우 시설 건설 및 운영 모두가 부실하게 될 우려가 있다.