서비스산업에의 규제 영향과 서비스업종별 규제개혁 방향

미국 예산관리국(이하 OMB)은 중요 규제에 대한 심사 등을 수행하는 주요 규제기관 중 하나이지만, 실제 규제의 성과에 대한 평가는 주로 Program Assessment Rating Tool(이하 PART)을 통해 이루어진다. 부시 행정부하에서 예산편성과 재정사업의 성과를 강하게 연계시키려는 노력 속에서 OMB는 사업에 대한 새로운 평가방식인 PART를 개발하여 도입하였으며, 2004년 예산편성에 처음 적용하였다. PART는 각 사업 분야별 성과를 측정하고, 측정된 성과에 근거하여 예산을 배분하기 위해 진행되는 평가인데, 이때 규제사업에 대한 조사에서는 모든 사업에 대한 공통 조사사항 외에 몇 가지 추가사항이 있다. 즉, ‘해당 사업이나 기관이 부과하는 모든 규제가 제시된 사업목표의 달성을 위해 꼭 필요한 것인가?’ 등에 대해 조사함으로써, 중요 규제사업들에 대한 평가를 진행하고 이를 예산에 반영하게 된다. OMB는 이 평가결과를 정리하여 대통령 예산서 중 성과 및 관리평가 (Performance and Management Assessments)로 발간하고 OMB 웹사이트를 통해서도 공표한다. 캐나다에서는 규제 초안을 마련할 때 규제가 미치는 영향에 따라 저영향(low-impact) 규제, 중영향(medium-impact) 규제, 고영향(high-impact) 규제로 분류한다. 규제를 이와 같이 분류하기 위해 소관 부처는 재무위원회의 규제업무사무국(TBS-RAS)과 협의하여 규제영향분류서(Triage Statement)를 작성하는데, 여기에는 공공보건, 환경, 사회, 국제무역, 공적부채 등 10개의 정책영역에 대한 규제의 영향이 제시된다. 규제영향분류서는 신설 규제를 도입하거나 개정하려는 결정이 내려진 후 작성되며, 관련 규제가 각 정책영역에 미치는 영향이 저, 중, 고 중 어떤 사항에 해당되는지 제시되어야 한다. 규제의 영향이 저, 중, 고 중 어디에 해당하는지를 판별하는 기준은 다음과 같다. 만약 규제가 10개의 정책영역 모두에서 낮은 영향만을 미치는 것으로 판단되면 그 규제는 저영향 규제로 분류된다. 그리고 규제가 1개의 정책영역에서 중간 정도의 영향을 미치는 것으로 판단되면 그 규제는 중영향 규제로 분류되고, 그보다 많은 정책영역에서 높은 영향을 갖는 것으로 판단되면 고영향 규제로 분류된다. 소관 부처가 규제영향분류서를 작성하여 규제업무사무국에 제출하면, 규제업무사무국이 이를 검토한다. 어떤 규제가 고영향 규제로 평가를 받으면, 규제 입안 단계에서 의무적으로 수행되어야 하는 규제영향평가(RIA)의 한 절차로서 성과 측정 및 평가계획서(PMEP, Performance Measurement and Evaluation Plan)가 작성되어야 한다. “캐나다 연방정부의 규제에 관한 내각지침(Cabinet Directives on Streamlining Regulation)”의 규정에 따르면 규제 성과측정 및 평가계획서를 규제영향분석서에 포함하도록 되어있다. 규제 성과측정 및 평가계획서의 목적은 규제활동이 최초의 규제목표를 지속적으로 달성하고 필요한 경우에 지속적으로 수정하는 데 있다. 규제 성과측정 및 평가계획서는 다음과 같은 핵심요소 및 단계로 구성된다. 규제성과 평가요소들에 적절히 답하기 위해서는 규제로 인한 효과를 정량적으로 측정하는 것이 필요하다. 그리고 이러한 정량적 측정에서 가장 중요한 것은 규제로 인한 결과지표를 설정하는 것 이다. 또한 규제성과분석이 적절히 이루어지기 위해서는 적합한 결과 지표 설정도 중요하지만, 평가를 위한 조사·연구의 설계를 제대로 짜는 것도 매우 중요하다. 제대로 된 조사·연구의 설계하에서만 결과지 표에 변화가 생겼을 때 이것이 평가대상인 규제로 인한 것인지를 올바로 판단할 수 있기 때문이다. 이 측면에서 이상적인 방법은 자연과학에서 활용되는 임의 실험방법이다. 즉 통제된 실험실의 조건 속에서 나머지 요인들은 모두 불변인 상태에서 임의로 한 가지 요인만 변화시켰을 때 결과가 어떻게 변화하는지를 볼 수 있도록 설계를 하는 것이다. 그러나 자연과학과 달리 정책을 포함한 사회현상에 대한 연구에서는 이 방법을 사용하는 것이 거의 불가능하다. 통제된 실험실의 조건을 갖추는 것이 현실적으로 불가능하기 때문이다. 임의 실험이 실현가능하지 않을 때에는 그 다음 대안으로 관찰연구의 방법을 채택할 수 있다. 이 방법은 다양한 통계적인 방법을 활용하여 평가대상인 규제정책과 인과적으로 관련되는 결과만 추려내는 것이다. 이상의 규제성과 평가요소들에 적절히 답하기 위해서는 규제로 인한 효과를 정량적으로 측정하는 것이 필요하다. 그리고 이러한 정량적 측정에서 가장 중요한 것은 규제로 인한 결과지표(outcome indicators)를 설정하는 것이다. 결과지표는 규제로 인한 효과를 가장 잘 보여줄 수 있는 지표로 설정되는 것이 바람직한데, 이상적으로는 규제로 인한 모든 편익(all beneficial impacts)과 모든 비용(all costly impacts)을 고려한 순편익(net benefits)이 될 것이다. 순편익은 규제로 인해 초래된 결과가 긍정적인 것이든 부정적인 것이든 그 모두를 하나의 단위, 통상 화폐단위로 전환하여 측정하는 지표이다. 그런데 규제로 인한 편익이나 비용 중에는 화폐단위(또는 특정한 통일된 단위)로 전환하기 어려운 것들도 있으며, 객관적인 평가결과를 생산할 수 있을 정도로 충분한 관련 자료를 구하기 어려울 수도 있다. 이러한 문제 때문에 순편익은 규제의 경제적 성과를 보여줄 수 있는 가장 바람직한 결과지표이지만 실제 측정하기는 상당히 어려운 지표이기도 하다. 개인서비스에 대한 델파이 분석 결과, 메이크업 및 머리방 규제, 유료직업소개사업 종사자 고용의무, 안마사학력제한, 관광종사원, 안경사 규제가 상위 1위에서 5위를 차지했다. 6위로는 영구화장과 타투와 관광통역 안내사로 나타났다. 본 연구에서는 이들 규제 중에서 메이크업 및 머리방 규제, 유료직업소개사업 종사자 고용의무, 관광종사원, 관광통역 안내사에 대해 심층분석을 실시하기로 한다. 이렇게 결정한 이유는 안경사 및 안마사 관련 규제의 경우 기존 연구에서 이미 여러 차례 분석 및 문제제기가 이루어졌기 때문에 개인서비스 규제 관련 논의를 여타 과제로 확대하기 위해서이다. 개인서비스 규제에 대한 델파이 분석결과는 다른 서비스업종과 달리 시장진입의 제한이 예상된다는 판단이 가장 높았다. 물론 그 다음이 가격결정 등 사업활동에 대한 제약으로 나타났다. 규제의 비용이 규제편익보다 높아 사회의 후생의 감소가 예상된다는 판단 역시 그 다음으로 나타났다. 흥미로운 것은 개인서비스의 경우 규제의 필요성에 대해서는 다른 서비스업종에 비해 상대적으로 긍정적인 평가를 보이고 있다는 것이다. 의료서비스에 대한 델파이 분석 결과, 의료법 27조의 2, 경제자유 구역 내 외국의료기관의 개설허가 절차 등에 관한 규칙 제3조, 제4조, 제5조, 의료법 시행규칙 제19조의 3, 4, 6에 해당되는 규제가 상위 1위에서 5위를 차지했다. 이들 규제는 ① 경제자유구역 내 외국의료기관의 개설허가절차, ② 외국인 환자 유치 관련 규제에 해당하는 것들이다. 따라서 본 연구에서는 이들에 대해 심층분석을 실시하기로 한다. 의료서비스 델파이 분석에서 나타난 흥미로운 결과는 판단기준중 에서 가격결정 등 사업활동에 제약을 가하는 규제가 가장 많았다는 것이다. 그 외 규제의 비용과 편익 측면에서 사회후생의 감소와 시장진입제약이 예상되는 규제가 많았다. 결과적으로 의료서비스 부문의 개선대상 규제는 대체로 기업의 신규진입을 제약할 뿐만 아니라 가격결정과 같은 사업활동에 제약을 가하는 규제의 특성을 보이고 있다.