남북 법제분단 분단을 넘어 법제통합을 위한 과제

일반적으로 통일대비 법제도 부문의 연구는 크게 북한법제 연구와 통일법제 연구로 나누어 볼 수 있다. 먼저 북한법제 연구는 통일부가 창설(1969.3)되면서 북한에 대한 정책적 대응의 필요라는 관점에서 행해지면서 시작되었다고 할 수 있다. 따라서 북한법제에 관한 연구는 그동안 우리에게 있어 현실적인 필요성에도 불구하고 학문적인 연구대상에서 비교적 소외되어 온 영역이었으나 근자에 와서 북한법제 연구도 상당한 진전을 보이고 있다. 이는 외적으로 연구 분위기 조성이라는 정책적 차원에서의 전기가 마련되고, 내적으로 북한 연구의 필요성을 인식하게 된데 연유한 것이라 볼 수 있다. 아무튼 우리나라에서 가장 절실한 것이면서도 가장 등한시되어 온 북한법제 연구가 뒤늦게나마 활기를 띠게 되었다는 것은 다행한 일이 아닐 수 없다. 다음 통일법제에 관한 연구는 1970년대 이후 비로소 연구되기 시작하였고, 1990년대에 들어서서 분단국이었던 독일과 예멘의 통일을 계기로 실질적인 연구가 이루어지기 시작하였다고 볼 수 있다. 특히 2000년 남북정상회담에서 ‘6 15공동선언’을 채택함으로써 통일법제 및 북한법제에 관한 연구의 전기를 맞게 되었다. 사실상 북한연구는 분단 이후 법제연구가 상당히 출발이 늦었고, 상호 체제에 대한 사법(司法)적 인식이 불비하여 북한 체제 자체를 불인정하는 관계 속에서 학제적 연구도 기형적으로 진행 발전되어 왔다. 분단 70년 북한연구에 있어 세대분류 차원의 접근을 시도하고 있는 연구 경향에서 보듯, 제1세대와 제2세대의 북한연구의 핵심은 금기의 대상에서 비교정치 이론의 도입으로 탈바꿈했다는 점을 강조한다. 그리고 이후 제3세의 북한연구는 내재적 접근과 북한 붕괴론 논쟁 등을 주로 다루고 있다는 점을 부각시키고 있고, 제4세대의 북한연구는 북한사회의 ‘속살’ 들여다보기 식의 연구방법론을 우회적으로 보여주고 있다. 아울러 통일문제 연구 또한 북한연구와 크게 다르지 않음을 알 수 있다. 통일문제 관련 주제에 대한 계량적 통계분석은 거의 없는 실정이다. 통일은 궁극적으로 법적 제도적 통합을 통해 완성된다는 면에서 분단의 상황에서 한국의 입장에서는 북한법제의 이해와 남북한의 법제통합을 위한 통일대비 법제연구의 필요성이 절실하다. 통일대비 법제연구는 분단시대에서 통일시대로 향하는 시점에서 법제도차원에서의 남북통합의 실현이라는 면에서 매우 중요한 과제이다. 올해는 통일부 창설 이후 지난 40년간 분야별 통일대비 법제연구의 동향과 문제점 및 향후 과제들을 점검해봄으로써 통일대비에 만전을 기하고자 한다. 생각건대 통일의 완성이란 결국 구체적으로는 각 분야에서 법적 통합을 이룩함으로써 성취될 수 있는 것이다. 이런 점에서 남북통일도 모든 면에서 법적 통합의 과정을 통해 완성되어야 한다. 우리가 규범적인 방법으로 평화적 통일을 완성하려면, 우선 북한법제와 통일법제에 대한 연구는 매우 필요하고도 중요한 것이다. 궁극적으로 통일이 통일법제에 의해 완성되는 것이라면, 통일법제에 관한 연구는 우선적인 통일준비 작업이라 할 수 있다. 분단국의 경우를 보면, 통일과정 및 완성단계에서 법적 동화 내지 통합의 문제가 쟁점으로 등장하였으며, 결국 법적 통합작업의 완료에 의하여 통일을 완성하였음을 알 수 있다. 예컨대 동서독의 경우 구서독기본법에 의거해 통일을 이루었으며, 남북 예멘의 경우 통일헌법을 채택하고 이에 따라 통일을 완성할 수 있었다. 먼저 독일통일의 과정을 보면, 독일통일이 구서독기본법(제23조 편입조항)에 의한 구동독의 서독연방에로의 편입방식(Beitritt)의 통일로 이루어졌지만, 그것은 동서독간의 합의에 기초하여 평화적 통일을 완성하였음을 알 수 있다. 즉 동서독은 통일독일의 이념과 체제에 대한 합의의 법적 기초로서 이른바 국가조약 (Staatsvertrag)과 통일조약 (Einigungsvertrag)을 체결하였으며, 이에 따라 독일통일의 법적 기반을 마련하였다. 독일과 예멘의 통일 사례는 남한과 북한에 대해 여러 측면에서 시사점을 포함하고 있다. 통일 접근 방식에 있어서 독일의 편입방식에 의한 급진적인 통일 방식보다는 예멘의 합의통일 방식이 보다 바람직하다고 할 수 있다. 분단이 장기화되고 이질화가 심화된 우리에게 급격한 통일은 오히려 여러 법적 문제점과 후유증을 남길 수 있다. 따라서 단계적이고 점진적인 접근을 통해 보다 사회적 충격을 보다 완화할 수 있는 방안을 고려할 필요가 있다. 이는 독일과 예멘 통일의 경우처럼 일정 기간의 과도기를 설정하는 방법을 전문가들은 연구방법으로 대안을 제시하기도 한다. 한반도의 지정학적 위치상 국제적인 측면을 고려할 필요도 있다. 독일과 예멘 모두 주변국가와의 협력관계를 바탕으로 효과적으로 통일을 달성할 수 있었다는 측면에서도 중요한 교훈을 알려준다. 무엇보다 통일에 대한 합의를 준수하려는 의지가 중요하다. 통일 이후 몰수재산권의 원소유자에게 인정할 것인가의 문제와 관련하여 통일독일의 경우를 살펴볼 필요가 있다. 독일은 원소유자에게 원상회복과 관련해 보상원칙을 포기하고 소유권을 반환하는 원칙을 채택했다. 그런데 보상원칙이든, 반환원칙이든 간에 한 가지 유념해야 할 사실은 바로 구동독의 경우에는 권리공시 관계를 표시하는 부동산등기부가 분단된 이후부터 통일될 때까지 여전히 존재했다는 점이다. 통일 이후 원소유자에게 토지소유권은 구동독 체제가 관리해 왔던 부동산등기부에 기초해 반환되었던 것이다. 따라서 부동산등기부는 원소유자가 가지고 있는 토지 관련 문건에 대한 진정성 여부 조사와 대조를 통해 가장 용이하게 판단하는 공적자료가 된다. 독일의 경우와 같이 사회주의체제에 입각한 북한이 자본주의체제를 채택하고 있는 한국과 통일이 된다면 북한지역에서 그동안 시행되었던 재산권 몰수행위는 불법행위로 평가받게 될 것이 자명해 보인다. 그 결과 전쟁 등으로 월남한 자들은 북한 소재 토지에 대해 원소유권 반환과 관련한 소송을 제기하게 될 것으로 예상된다. 그런데 동독지역의 소유권에 대해 재사유화하는 방식이 한국에 있어 유용한 모델이 될 것인지에 대해서는 아주 면밀하게 검토해 볼 필요가 있겠다. 북한에 대한 국가승인 여부에 대해 살펴보면, 남북 간 합의서 체결과 관련하여 북한을 국가로 승인할 것인가 그렇지 않을 것인가 문제가 제기된다. 특히 남과 북 사이의 조약을 체결하는 과정에서 명시적 또는 묵시적으로 북한당국을 국가로 승인하는 효과가 발생하는 것이며, 이는 우리 헌법 제3조 영토조항에 위반하는 것이 아닌가 하는 헌법적 문제가 제기될 수 있다. 그러나 국가승인은 기본적으로 당사국의 의사의 문제로 남북 간 합의를 했다하더라도 이것이 곧 국가승인을 의미하지 않는다는 유보적 의사를 표시할 경우 국가승인의 효과를 발생시키지 않는다고 보고 있다. 일반적인 국제법 원칙상의 이변적이고 포괄적인 조약을 체결할 경우라 하더라도 묵시적 북한을 국가승인으로 인정할 수 있겠으나, 외견상 묵시적 승인으로 보이는 경우라 하더라도 승인의사를 명백히 유보하거나 반대할 때는 묵시적 승인으로 인정되지 않는다. 그동안 남북관계는 민간차원의 교류·협력 절차를 규정한 「남북교류협력법」에 의해 규율되어 왔지만, 남북관계 현실을 포괄적으로 규율하지는 못한 것이 사실이다. 즉 남북회담 대표의 임명, 남북합의서의 체결, 공포, 공무원의 북한 지역 파견 등에 대한 명확한 법적 근거 부재했었다. 특히 개성공단 개발 등 남북 간 경제협력이 대폭 확대되고 있는 상황에서 각종 남북 간 경협 합의서 등에 법적 효력을 부여할 제도적 장치가 미흡했다. 이런 상황에서 정부가 추진하는 여러 대북정책에 대해 국민적 공감대를 형성하고, 국회에서 여야가 협력할 수 있는 제도적 장치로서 기능할 법률의 필요성이 대두되었다.「남북관계발전에 관한 법률」(이하 「남북관계발전법」)은 바로 이러한 상황 속에서 제정되었다. 남북관계발전법은 2005년 12월 29일 제정되어, 6개월이 경과한 2006년 6월 시행령이 공포됨으로써 시행되게 되었다. 궁극적으로는 한반도의 평화적 통일을 달성하기 위한 시금석이 될 수 있다는 높은 평가도 있었다. 법제교류의 산 실험장은 바로 개성공업지구에서의 경험이라 할 수 있다. 알다시피 개성공단의 경험의 중요성은 북한주민들에게는 시장경제 교육의 실험장이었고, 기술이전의 장이자, 남북 간 법제교류와 협력의 작은 공간이었다. 그동안 개성공단 사업에서 자주 불거졌던 것 중 하나는, 개성공단 북측 근로자들의 생산성 향상을 위한 법제 개선 방안을 마련하는 것이 개성공단의 지속 가능한 발전을 위한 주요 과제였다. 생산성 향상은 남북한이 공동으로 추구하고 있는 국제적 경쟁력이 있는 공단을 만드는 토대이기도 하다. 최근 남북한이 공동으로 해외공단 시찰에 나서기로 합의한 것도 공단의 경쟁력, 즉, 생산성 향상을 위한 중국, 베트남 공단의 임금, 고용제도를 견학하기 위한 것이었다. 분단체제와 본질적으로 연계될 수밖에 없는 법영역에 대한 유형화를 시도하여 개별법률에 미친 분단체제의 영향을 분석하는 틀을 제시하게 될 것이다. 특히 분단을 전제로 한 법률유형과 분단을 전제로 하지 아니하나 분단체제의 영향을 받고 있는 영역으로 구분한다.