통일과 법률제27호

국토법제에는 국토계획법, 국토 및 도시개발법, 도시정비법, 토지법, 건축법, 주택법, 각종 기반시설(인프라)에 관한 법률, 환경법 등이 망라될 수 있지만, 좁게는 국토계획법과 국토개발법을 의미한다. ‘국토개발법’은 도시와 농촌 등을 포함하는 국토를 개발하기 위한 각종 권한과 근거를 갖추기 위한 법률이고, ‘국토계획법’은 국토개발 규제 및 계획적 국토개발을 위한 법률이다. 국토계획법은 처음에는 도시를 대상으로 하는 도시계획법으로 출발하였지만, 농촌 등 비도시지역으로 확대되면서 국토계획법제로 발전하였다. 국토계획법제는 공간계획에서 시작되었지만, 지금은 단순한 공간계획이 아니라 사람의 삶과 주거에 관한 종합적인 계획법제로 발전하였다. 이하에서는 북한의 국토법제를 개관한 뒤 국토계획법제를 중점적으로 살펴보고, 국토건설과 도시경영, 환경보호 등 관련 법제도 함께 보고자 한다. 그 과정에서 대한민국 법제와의 비교도 가능한 범위에서 하기로 한다. 본 논문이 북한 국토법제에 대한 앞으로의 연구에 도움이 되고, 나아가 통일한국의 국토법제가 발전해야 할 방향을 모색하는 기초가 되기를 바란다. 통일은 영토를 통합하는 것에서 시작된다. 국토를 어떻게 관리하고 이용할 것인지는 통일한국에서 가장 근간이 되는 문제이다. 국토정책은 토지정책, 산업정책, 개발정책, 주거정책, 환경정책 등의 기초를 이루며, 국토법제는 토지소유권법제, 경제개발법제, 환경법제 등과 긴밀한 관련성을 가진다. 대한민국은 근대화 이후 비약적 발전을 거듭하면서 자본주의 산업화에 기초한 국토정책, 특히 도시 중심, 수도권 중심의 국토정책을 펼쳐왔다. 반면 북한은 사회주의 중앙집권제도 아래에서 국방 우선의 국토정책을 기본으로 하면서 도시와 농촌의 균형 개발을 목표로 하였다. 대한민국은 자유시장과 비약적 발전의 반대급부로 난개발 또는 과개발된 반면, 북한은 경제발전의 침체 및 국가주의의 한계로 저개발의 양상을 보이고 있다. 이렇게 다른 길을 걸어온 남북의 국토정책을 잘 통합하여 통일된 국토법제를 구축하는 것은 통일한국의 미래를 좌우하는 중요한 부분이다. 이를 위해서 북한의 국토법제를 연구하는 것이 선행되어야 한다. 북한의 국토법제는 사회주의 및 주체사상을 지도원리로 하고 있다. 법률적으로는 무엇보다 사회주의 헌법과 공법원리에 기초하고 있다. 사적 소유와 시장경제 대신에 국가 주도의 계획경제가 지배하고 있다. 개인보다 집단을 우선시하며 국토계획에도 근로 인민과 국가의 이익을 앞세우게 된다. 사적 자치 및 시장경제를 중심으로 하는 대한민국과 근본적 차이를 가진다. 대한민국의 국토법제는 민간에 의한 개발과 건설을 중심으로 하면서 공공의 이익과 복리를 위하여 일부 규제하고 제한하는 것을 내용으로 하는 반면, 북한은 건설과 개발도 국가가 주도하고 철저히 계획경제의 일환으로 국토계획과 건설이 이루어진다. 이러한 지도원리는 혁명전적지와 혁명사적지 보존을 도시계획 또는 건설총계획 작성의 첫 번째 원칙으로 내세우는 것, 국방을 우선시하는 것 등에서 여실히 드러난다. 북한의 국토법제로는 국토계획법, 도시계획법, 건설법, 도시경영법, 토지법 등 다양한 법률이 있다. 북한은 국토법제를 계획 부문과 건설 도시경영 부문, 국토 환경보호 부문으로 크게 분류하고 있다. 각 분류에 속하는 국토 관련 법률은 다음과 같다. 북한은 평양시관리법을 행정구역법 등과 함께 행정부문의 법률로 분류하고 있으나, 평양시 도시건설과 관리에 관한 내용을 담고 있으므로 여기에서는 건설 도시경영 부문으로 분류한다. 철도법, 수로법, 항만법 등 교통운수에 관한 법률도 기반시설에 관한 법으로 널리 국토법제에 포함시킬 수 있다. 특수지역의 개발과 관리에 관한 법률인 라선경제무역지대법, 황금평 위화도경제지대법, 금강산국제관광특구법, 개성공업지구법도 국토법제의 하나로 볼 수 있으나 검토의 대상에서 제외한다. 국토 및 환경보호 부문의 법률들은 국토의 구성부분을 이루는 토지, 하천, 간석지, 산림, 물자원 등에 관한 개별법(토지법, 산림법, 하천법, 간석지법, 물자원법)과 환경보호를 위한 각종 법률들(환경보호법, 환경영향평가법, 국토환경보호단속법, 자연보호구법, 대동강오염방지법)을 포함한다. 토지법은 국토 중 가장 중요한 부분을 차지하는 토지에 관한 법률이다. 북한의 토지법은 토지소유권뿐 아니라 국토건설총계획, 토지보호, 건설, 관리에 관한 내용을 망라하고 있다. 토지법은 국토법제 중 가장 이른 시기인 1977년에 제정되어 국토계획법이 처음 제정된 2002년까지 국토계획법제로서 기능하였다. 산림법은 삼림조성과 보호, 산림자원 이용에 관한 법률이고, 간석지법, 하천법, 물자원법은 간석지, 하천, 물자원의 개발과 보호, 이용에 관한 법률이다. 북한은 1986년 환경보호법을 제정한 것을 필두로 각종 환경법제를 마련하였다. 환경영향평가법, 국토환경보호단속법, 자연보호구법, 명승지 천연기념물보호법 등이 그것이다. 특히 자연보호구법은 자연보호구를 설정하여 자연환경을 보호하려는 것이므로 국토계획법제의 하나로 분류할 수 있다. 1990년대에 와서 북한은 국토법제를 본격적으로 정비하기 시작했다. 1992년 도시경영법, 1993년 건설법, 1998년 평양시관리법과 같은 주요 법률이 제정되었다. 1992년에는 산림법, 1997년에는 도로법도 채택되었다. 건설법의 제정으로 국토개발 및 건설사업의 법적 근거가 마련되었다. 건설법은 대한민국의 건축법 및 도시개발법에 대응하는 법률이다. 건설법은 건축물(공장, 살림집, 시설물 등)을 건설하는 것을 주로 규율하지만, 널리 도시와 농촌건설, 항만건설, 관개건설 등을 대상으로 하고 있다(건설법 제2조). 도시경영법의 제정으로 도시 및 마을의 개발, 관리를 법적으로 체계화하고, 평양시관리법을 통해 수도평양의 체계적 건설과 관리에 박차를 가하게 되었다. 아울러 토지법에 더하여 국토의 중요부분인 산림을 대상으로 하는 산림법과 기반시설의 핵심을 이루는 도로에 관한 도로법을 제정하였다. 환경법도 정비를 시작하였다. 환경보호에 중요한 의미를 가지는 명승지 및 천연기념물을 보호하기 위하여 특별법으로 명승지 천연기념물보호법을 1995년에 채택하였고, 환경침해행위를 체계적으로 단속하여 환경보호의 실효성을 높이기 위해 국토환경보호 단속법을 1998년에 채택하였다. 북한 국토계획법은 2002년 3월 27일 최고인민회의 법령 제12호로 채택되었다. 이어서 도시계획법이 2003년 3월 26일에 최고인민회의 상임위원회 정령 제3627호로 채택되었다. 두 법률이 제정되기 전까지는 1977년에 제정된 토지법이 국토계획의 법적 근거가 되었다. 토지법에서는 국토건설총계획에 관한 장(북한 국토계획법 제3장)을 두고 있는데, 여기서는 국토건설총계획의 의의, 작성원칙, 기간과 내용, 승인에 관한 5개의 조문을 두고 있었다. 국토계획법은 토지법에서 규정하고 있는 위 내용뿐 아니라 국토건설총계획의 비준과 실행, 국토계획사업에 대한 지도통제 등을 규율하고 있으므로 명실상부하게 국토계획에 관한 기본법으로 기능하고 있다. 국토계획법에 따른 국토계획은 국토와 자원, 환경의 관리에 관한 통일적이며 종합적인 전망계획이다. 도시계획법은 국토계획법상 국토건설총계획에 기초한 도시와 마을 단위의 계획법제이다. 그 밖에도 건설법에 따르면 건설총계획을 세워야 하고, 평양시관리법에 따르면 평양시건설총계획 및 위성도시건설총계획을 세워야 한다.