에너지산업부문 규제개선의 현황과 시사점

에너지산업은 에너지를 채굴, 수송, 그리고 공급하는 부문으로 정의할 수 있으며 일반적으로 초기 설비투자비용이 높은 장치산업의 특징을 가진다. 이러한 높은 고정비용은 경제학적으로 산업의 시장구조에 영향을 주는 것으로 알려졌는데, 고정비의 비중이 변동비보다 큰 산업의 시장 구조는 규모의 경제에 많은 영향을 받는다. 따라서 최초 시장 진입자가 규모의 경제를 달성하고, 시장의 수요가 최초 시장 진입자의 규모의 경제하에서의 생산량보다 적으면 해당 산업은 최초 시장 진입자에 의해 독점된다. 이 경우, 다수기업이 생산한 재화의 장기평균비용보다 단일기업에서 생산한 재화의 장기평균비용이 더욱 낮아, 기업 차원의 생산 효율성 극대화뿐 아니라 사회 후생적 측면에서도 더욱 효율적인 것으로 알려졌다. 이러한 특성으로, 우리나라는 정부주도로 에너지 산업을 독과점체제로 육성하였으며 소비자 후생손실을 방지하기 위해 거래방식, 품질, 가격요율 등의 규제를 추가적으로 도입하여 산업을 관리·감독하였다. 그러나 정부개입에 따른 에너지산업부문의 가격왜곡 및 독과점 구조에 따른 자원 배분의 효율성 저하, 소비자 선택권 제약 등에 대한 문제 제기로 에너지산업은 탈규제화(deregulation) 등의 패러다임에 직면하였다. 규제는 규제의 성격에 따라 크게 경제적 규제, 사회적 규제, 행정적 규제 등으로 구분할 수 있다. 경제적 규제는 기업과 개인의 경제적 활동에 대한 규제로 정의할 수 있으며, 사업영위를 위해 이루어지는 경제활동 전반에 대한 규제이다. 경제적 규제는 크게 ① 진입규제, ② 가격규제, ③ 거래규제, ④ 품질규제 등으로 구분할 수 있다. 사회적 규제는 기업의 사회적 활동에 대한 규제로 정의할 수 있으며, 환경오염 및 소비자 안전 등과 관련한 사항에 대해 규제한다. 사회적 규제는 규제 방식에 따라 ① 투입기준 규제와 ② 성과기준 규제, ③ 시장유인 규제 등으로 구분할 수 있으며, 규제도입의 목적에 따라 ① 소비자 안전, ② 산업재해, ③ 사회적 차별 방지, ④ 환경규제 등으로 분류 가능하다. 행정적 규제는 경제적 또는 사회적 규제 이외 에 규제 집행을 위해 부수적으로 발생하는 규제로 각종 규제사항 이행과 관련한 보고, 신고, 통보와 규제 미이행에 따른 행정벌과 관련한 사항 등을 포함한다. 마지막으로 ‘경제적규제’는 기업활동에 미치는 영향력이 가장 큰 규제에 해당한다. 등록규제 건수를 기준으로 경제적규제를 가장 많이 보유한 산업은 LPG산업, 전력산업과 신재생에너지산업, 석유산업 등의 순으로 나타났다. 에너지산업은 총 81건의 경제적규제 가운데 진입규제와 거래규제의 등록건수가 각각 30건과 23건으로 큰 비중을 차지하는 것으로 조사되었다. 이는 에너지산업이 산업의 진입과 더불어 거래방식, 가격요율 등에 전반적으로 정부의 결정에 영향을 받고 있음을 뜻한다. 이러한 경제적규제의 성격별 중분류는 산업에 미치는 강도가 규제 성격별로 상이한데, 진입규제>가격규제>거래규제>품질규제 순서로 규제의 강도가 높은 것으로 알려졌다. 규제강도가 높은 진입규제를 가장 많이 보유한 산업은 석탄산업으로서, 석탄산업은 전체 경제적규제 가운데 66.7%가 진입규제와 관련된 규제인 것으로 조사 되었다. 석탄산업에 이어 진입규제가 높은 산업은 전력산업으로 전체 경제적규제 가운데 42.9%가 진입규제인 것으로 나타났다. 사회적규제 중 시장유인적 규제는 도시가스산업, LPG산업, 전력산업에만 존재하는 것으로 나타났다. 규제도입의 목적별로는 소비자 안전부문이 전체의 91.6%로 에너지산업부문 대부분의 사회적 규제가 소비자 안전확보를 목적으로 도입되었음을 시사한다. 특히, 도시가스산업, 전력산업, LPG산업은 전체 등록규제 가운데 사회적 규제의 수가 각각 50.7%, 53.4%, 43.4%의 비중을 차지하며 에너지산업 평균인 36.3%를 상회하는 등 등록규제의 상당부분이 사회적규제로 구성되어 있는 것으로 나타났다. 사회적규제는 도입목적별로 소비자안전, 산업재해방지, 사회적차별금지 등으로 구분할 수 있다. 요약해보면, 에너지산업의 사회적규제는 소비자안전부문에 특화된 것으로 나타났다. 특히 도시가스산업과 LPG산업 등의 가스산업은 등록된 사회적규제 전부가 소비자 안전을 목적으로 도입된 것으로 나타났다. 에너지산업의 등록규제 건수는 사회적규제, 행정적규제, 경제적규제 순으로 높게 나타났으며, 산업별로는 도시가스산업, 전력산업, LPG산업의 순으로 가장 높고 이 밖에 석유산업, 신재생에너지산업, 집단에너지산업, 석탄산업, 지능형전력망 관련산업 등의 순서로 등록규제 수가 많은 것으로 조사되었다. 금번 정부의 규제개혁 시행에 따라, 에너지산업부문에서는 총 24건의 규제개혁계획이 수립되었으며, 2014년 말 기준 10건의 규제의 정비가 완료되었다. 금번 규제개혁은 에너지산업에 새로운 부가가치 및 사업기회를 창출할 수 있는 신성장동력 분야에 많은 영향을 준 것으로 판단된다. 에너지원 별로 석유산업 5건, 도시가스산업 1건, LPG가스 1건, 전력산업 3건 등에서 규제완화가 이루어졌는데, 이 가운데 7건의 규제개선이 신산업창출을 목적으로 이루어진 것으로 조사되었다. 특히, 동북아오일허브와 수요관리시장 활성화를 목적으로 한 석유 및 전력산업에서의 신산업창출을 위한 규제개선 활동이 두드러지게 나타났다. 2014년 2월 정부는 국가가 직면한 일자리부족 문제 해결책의 하나로 기업의 투자 활성화 및 고용창출을 저해하는 규제에 대한 개혁을 발표하였다. 수치상으로 2013년 기준 우리나라가 보유한 1만 5,269건의 등록규제 가운데 경제적규제를 중심으로 2017년에는 2,200여건의 감축 목표를 설정하였다. 규제총량의 감축을 위해 2014년 말까지 전체 등록규제 건수의 10%를 감축 목표치로 제시하였고, 경제부처에 대해서는 12% 감축 목표를 발표하였다. 금번 규제개혁은 규제의 총량을 관리하는 양적 감소뿐 아니라 규제의 질적 제고 평가를 위해 ‘규제비용총량제(Cost-In and Cost-Out)’를 도입하였다. 규제비용총량제는 규제 신설에 따라 피규제자가 추가적으로 부담하는 직접비용 이상에 해당하는 규제대응비용을 발생시키는 기존 규제의 폐지·완화하여, 비용관점에서 규제의 총량을 관리하는 제도이다. 정부는 규제비용총량제 도입을 통해 신설·강화되는 규제에 따른 피규제자의 추가적인 규제대응비용 발생을 방지하고, 궁극적으로 피규제자인 기업에 불필요하게 부과되 는 규제대응비용을 감축시키는데 그 목적이 있다. 궁극적으로 이번 규제개혁의 목적은 피규제자인 기업의 부담을 저감시켜 기업의 투자 활성화 및 일자리창출 기능을 제고하는데 있다. 따라서 규제개선의 효과는 피규제자의 직접비용 감소 등의 항목으로 평가될 필요가 있다. 현재 제도 내에서는 신규·강화 규제에 대해서는 규제영향 분석을 통해, 규제도입 및 강화에 따른 피규제자의 영향 등에 대해 사전적으로 분석한다. 그러나 폐지·완화된 규제에 대해서는 금번 도입이 결정된 규제비용총량제 외에는 평가시스템이 부재한 실정이다. 규제개선의 성과를 구체적으로 파악하기 위해 여기서는 에너지산업부문의 규제내용변동에 따른 비용과 편익 항목을 식별하여, 규제개선에 따른 피규제자의 영향을 대략적으로 살펴보았 다. 개선된 규제를 규제비용총량제의 기준에 따라, 직·간접 비용을 추계한 결과, 정비가 완료된 대부분의 규제에서 편익만이 발생하는 것으로 조사되었다. 규제완화에 따라 피규제자가 추가적으로 부담하는 직접비용의 경우, 3건의 규제에 한정하여 행정대응비용만이 발생하였다. 반면, 편익 관점에서 본다면 크게는 신산업 창출에 따른 기업의 새로운 부가가치 창출에서 작게 는 회원등록비 감면 등에 이르기까지 다양한 규모로 기업에 편익을 증가시키는 방향으로 규제개선이 이루어진 것으로 나타났다. 규제비용총량제 측면에서 규제개선의 성과를 살펴본 결과에 의하면, 피규제자가 직접적으로 지출하는 비용인 직접비용에 대해서는 3건의 규제에 대해서 행정대응비용 정도의 직접비용이 발생하는 것으로 조사되었다. 편익은 적게는 회원등록비 감면에서부터 많게는 신산업 진입에 따른 기업의 부가가치액 발생 등이 존재하는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 에너지 분야에서의 규제 개선은 산업 및 기업경쟁력 강화에 긍정적으로 작용할 것임을 의미하는 것이기도 하다. 에너지산업에서의 규제개혁 현황 및 효과 분석은 크게 금번 규제개선활동이 에너지산업 발전에 미친 영향과 규제비용총량제 적용에 따른 개선사항 등 두 가지 관점에서 시사점을 준다. 첫째, 규제개선 활동이 에너지산업에 미친 영향의 경우, 정부의 규제개선 활동은 에너지산업의 기업부담 저감 및 일자리창출 능력 제고 등의 목적 외에 ① 원유 도입선 다변화, ② 에너지원 간 경쟁촉진을 통한 소비자 선택권 확대 등을 통해 에너지산업 전반에 영향을 끼친 것으로 판단된다. 그간 활용도가 낮았던 다변화원유에 대한 지원 제도를 수입기업이 부담하는 석유수입부과금을 차감해주는 방식에서 부과금 전액 징수 후 환급해주는 방식으로 전환하며 다변화원유 수입에 대한 지원을 소폭 확대하였다. 이는 현재 중동산 원유인 Dubai유보다 저렴하나 높은 운송비로 인해 수입을 주저하였던 멕시코산 원유 등의 도입을 촉진하는 기폭제로 작용하여 저유가에 따른 정유사의 위기타개와 에너지안보 확충에 기여할 수 있다. 과거 에너지산업의 경쟁도입의 목적은 저렴한 가격으로 양질의 에너지를 소비할 수 있는 소비자 선택권 확대를 위해 이루어졌다. 이는 연료 내 경쟁 뿐 아니라 연료 간 경쟁에 의해서도 달성 될 수 있는데, 금번 규제개혁은 도시가스산업과 전 력산업에 있어서 에너지원 간 경쟁을 도입하였다. 합성천연가스(SNG)의 도입은 광의적 의미에서 천연가스와 석탄 간의 경쟁을 의미하며, 나아가 합성천연가스의 도입은 파이프라인 천연가스(PNG)와 더불어 우리나라 천연가스 도입조건 개선에 영향을 미칠 수 있다. 둘째, 규제개선 평가체계의 문제점 및 개선사항에 주는 시사점도 크다. 산업통상자원부는 에너지산업의 사업영위와 밀접한 관계를 갖는 경제적규제와 소비자안전부문과 관련한 사회적규제, 경제적규제와 사회적규제를 관리하기 위한 부수적인 행정적규제 등을 관리한다. 그러나 에너지 산업은 산업통상자원부 소관 규제 외에도 환경규제 강화와 입지규제 등에 직면하고 있으며, 이들 역시 추가적인 규제대응비용을 유발하며, 에너지 산업에 부담으로 작용한다. 역으로 최근 완화된 환경부의 육상풍력개발사업 환경성 평가 지침 완화 및 국토교통부가 폐지를 예고한 그린벨트 내 풍력시설 설치 등은 에너지산업의 투자활성화를 위한 정부조치로 에너지산업부문의 규제개선 성과로 평가할 수 있다. 부처별로 이루어지는 현 규제개선 현황 및 규제개혁의 평가 등은 부처의 성과를 파악하는데 용이하나, 산업계의 체감도 변화를 평가하는데 어려움이 있다. 따라서 실질적인 규제개선의 평가 및 산업계 체감도 제고를 위해서는 산업별로 직면한 규제의 현황과 개선사항을 살펴보고, 나아가 산업별 규제비용의 총량변화 등을 추계하여 평가할 필요가 있다.