창조 행정을 지향하는 행정포커스

통치자로서 세종의 장점은 확고한 시대적 사명감과 책임감이다. 세종의 목표는 완전한 법과 제도, 천만년을 지속할 수 있는 완벽한 국가였다. 15세기는 세상이 변하기는 하지만, 완전히 다른 세상으로 이행하리라고는 생각지 못하던, 완벽하고 지고지순한 것은 영원히 그럴 것이라고 믿던 시대였다. 인간은 사명감과 책임감이 너무 강하면 독선적이 되거나 무리수를 두게 된다. 이것은 모든 분야의 리더에게 상존하는 위험이기에 리더는 늘 마음을 열고, 아랫사람의 말에도 귀를 기울여야 한다는 충고를 듣는다. 훌륭한 고문이나 참모를 두는 것도 좋은 방법이다. 그리고 이유 여하를 불문하고 그들을 항상 존중하거나 존경하는 자세를 유지해야 한다. 세종은 이 두 가지를 다 그것도 아주 모범적으로 수행했다. 훌륭한 자세지만 어떤 위인도 자신을 완전히 통제할 수는 없다. 세종도 그것을 알았던 것 같다. 세종은 그 이상의 방법을 도입했다. 법과 제도를 만들 때는 먼저 과거 역대왕조의 제도를 철저히 연구하고 분석한 뒤에 논의하도록 했다. 이를 위해 세운 전문기관이 집현전이다. 과거의 사례를 철저히 분석하고 연구한다. 당연하고 뻔한 이야기인 듯하지만 지금도 쉽지 않은 것이 이런 태도이다. 게다가 당시에는 시행방식이나 세부 규정 자체가 매우 부족했다. 태종~태종 연간에 법을 제정할 때는 큰 그림이 우선이었기에 하부 규정까지 신경을 쓸 여가가 없었다. 세종은 이 부분까지 마무리하지 못하면 법과 제도가 미완성이라는 사실을 알았다. 세종 때에 처음으로 영세지법과 일시 지법이란 구분이 생긴다. 영세지법은 법전에 수록하고, 일시 지법은 등록에 수록한다. 등록은 원래 관서의 문서철인데, 세종대에 새로운 의미를 부여했다. 등록에 수록하는 법은 찬반양론이 대립해서 결론이 나지 않거나 실험이 필요한 법도 있었지만, 대개는 법령의 하부규정 행정명령이나 시행세칙에 해당하는 내용들이었다. 세종이 탁월한 점은 작은 일에도 대의와 원칙을 생각하고, 대의를 벗어나지 않으려고 노력하면서도 현실에서의 융통성 있는 운영을 간과하지 않았다는 것이다. 이것이 세종이 우리 행정사에 남긴 가장 뚜렷한 족적이다. 이것은 하나의 예에 불과하다. 조선 시대의 관료 규정은 상당히 정교하고 복잡했다. 특히 관원의 순환배치 제도가 발달했는데, 권력자들이 자의적인 관원 이동, 심복의 요직 배치를 방지하기 위해서였다. 너무 정교하다 보니 엉뚱한 불편이 발생했다. 외교, 국방, 경제 관료는 전문성이 중요한데, 순환제도가 너무 엄해서 특정 분야에 필요한 전문관료를 양성하기가 힘들었다. 조선 시대에도 전문, 기술직 관리와 양성제도가 있었지만, 그것은 통역관, 의원, 천문관 같은 7품 이하의 특수한 기능직에 한했다. 일반 관료를 대상으로 전문 관료를 양성하는 제도란 없는 것과 마찬가지였다. 유일한 방법은 왕의 특지 임명이었다. 『경국대전』에서도 국왕은 특권적 인사권을 보장했다. 하지만 세종은 특명 인사를 효자, 전공자 표창같이 보훈적 성격을 지닌 경우를 제외하고는 거의 행사하지 않았다. 그것이 가져올 엄청난 부작용에 대해 너무나 잘 알았기 때문이다. 그러나 국가를 위해 꼭 필요하다고 생각하는 분야에서 몇몇 인사는 주로 전문 분야에 종사시키면서 전문관료로 키웠다. 대표적인 분야가 유가 정치에서는 너무나 중요했던 의례와 시대를 불문하고 중요한 국방 분야였다. 국방 분야에서 4군 6진의 개척과 군제개혁에는 세종의 이런 노력이 결정적이었다. 가장 대표적인 인물이 김종서이다. 세종에게도 단점은 있다. 너무 고민하고 너무 신중하다는 것이다. 아무리 좋은 법과 제도도 완전할 수는 없다. 시행과정에서 부작용이 생기고 악용하는 사람, 애꿎은 피해자가 발생한다. 세종은 그런 생리를 너무나 잘 알고 있었지만, 새 법을 시행하면 반드시 문제점을 보고 받고, 그때마다 기껏 만든 제도를 다시 둘러 엎고 판을 새로 짤 것처럼 고민했다. 세종의 이런 고민을 가까이에서 제일 많이 상대해 주었던 사람이 재상 황희였다. 세종의 이 그치지 않는 고민은 황희가 “신이 아무리 고민해 보아도 더 이상은 어쩔 수 없습니다. 이것이 최선입니다”라고 말해야 마무리되곤 했다. 세종은 냉온탕을 반복하는 방식은 절대 좋아하지 않았고 그럴 마음도 없었다. 그럼에도 불구하고 문제점이 생길 때마다 “원점에서 검토”를 반복하는 이유는 절대 실현 불가능한 이상적인 제도를 구현하기 위해서가 아니었다. 나라를 세우거나 바로잡고, 천년왕국을 구현하겠다는 목표 의식에서 시행하는 법과 제도는 거창한 명분과 사명감으로 포장되기 마련이다. 그 법에 반발과 부작용이 생겼다고 하면 대부분의 지도자는 이 불만을 대의와 사명에 대한 불만으로 여기게 된다. 반대로 세종은 성군이 아니라 노비제와 신분제를 더 강력하게 시행한 반동적 군주라는 비난도 있다. 이런 해석은 역사의 시대성을 무시한 것이다. 물론 고대부터 노비제를 부정하거나 신분해방을 부르짖는 사람은 있었다. 그러나 고대에 민주주의를 주장했다고 해서 현대의 민주주의와 동일시해서도 안되고, 진보와 보수라는 현대의 프레임을 고대에 적용해서도 안된다. 모든 사회체제는 그 시대에 합당한 조건에서 판단해야 한다. 현실의 통치자가 보다 미래 지향적일 수는 있지만, 현실과 동떨어질 수는 없는 것이다. 노비제는 의식의 문제가 아니라 현실적 조건의 문제이다. 이 글에서 그것까지 논의할 수는 없지만, 세종이 아무리 훌륭하다고 해도 세종의 법을 현세에 그 대로 적용할 수도 없고, 현재의 가치관을 세종에게 적용할 수도 없다. 역사의 교훈은 그런 식으로 추출하는 것이 아니다. 일곱째, 최근 직원들을 대상으로 조사한 자료를 보고 성과연봉제와 성과 평가제에 대한 개선의 요구가 대단히 크다는 것을 확인했습니다. 우리가 고칠 수 있는 부분은 고쳐보고, 우리가 고칠 수 없는 부분은 우리 연구원이 대안을 마련해 정부에 제안할 필요가 있습니다. 한국행정연구원은 성과연봉제가 바른 방향으로 가도록 개선책을 마련할 책임이 있습니다. 여덟째, 인간존중문화를 창달하고, 자발적으로 일하고 스스로 책임지는 시스템을 구축하기 위해서 여러분과 함께 고민하겠습니다. 그리고 저는 앞으로 이러한 일들을 잘 수행해나가기 위해서 세종리더십을 가슴에 새길 것을 제안하고자 합니다. 세종리더십은 우리가 본받아야 할 위대한 유산입니다. 일본의 역사학자들인 이토 준타로 등이 쓴 「과학 기술사 사전」(1983)에 따르면, 세종시대(1418~1450) 과학 기술혁신은 조선 21건, 중국 4건, 일본 0건, 동아시아 이외의 지역 19건이었습니다. 세종시대 조선은 세계 최고의 과학기술 선진국이었던 것입니다. 세종시대의 경이로운 번영은 탁월한 세종리더십의 산물이었습니다. 한글 창제는 세종리더십의 꽃이었습니다. 저는 세종리더십의 DNA를 네 가지로 생각합니다. 첫째는 경천애인(敬天愛人)입니다. 세종은 늘 하늘을 공경하고 사람을 사랑했습니다. 저는 사람을 사랑할 수 있도록 해달라고 늘 기도합니다. 여러분들을 사랑할 수 있도록 노력하겠습니다. 둘째, 세종리더십에서 우리가 배울 점은 민본정신(民本精神)입니다. 세종은 “백성은 나라의 근본이니 근본이 튼튼해야 나라가 편하다”고 믿으셨습니다. 군주시대에 이런 위대한 사상을 가진 분이니 세종이 세계 최고의 기술선진국 조선을 만들 수 있었을 것입니다. 우리가 이것을 배워야 되지 않겠습니까. 셋째, 세종리더십의 DNA는 호학불권(好學不倦) 입니다. 세종대왕은 평생 배움에 정진하셨습니다. 세종은 말년에 정사에 도움이 되는 공부를 일생 동안 해왔다고 회고하셨습니다.