문화정책의 형식주의화에 대한 제도주의적 이해

문화를 통한 도시재생, 창조경제, 공동체 회복 등 매우 복합적이며 서로 상충하기까지 하는 가치를 담고 있는 정책들에 대해 심각한 토론 없이, 두루뭉술하게 절충된 미사여구로 발표된다. 이를 집행하는 과정에서 당초 정책의 이념과 괴리가 커져갈 수밖에 없다. 문화정책 분야에서는 특히 행정 행위의 미 실행에 따른 형식주의보다는 당초 명확하게 공유되지 않았던 정책 취지에 반하는 부작용에 따른 정책오류 사례가 많다. 그동안 쌓인 문화정책의 오류 상태, 즉 적폐를 시정하기 위해서도 문화정책이 왜, 어떻게 형식주의로 빠지는지에 대한 깊은 이해가 필요하다. 그렇지 않으면 기대를 안고 출발한 새 정부의 문화정책이 또 한 번의 선언과 형식적 변화로 그칠 수 있기 때문이다. 본 연구는 신제도주의 이론을 활용하여 제도변화 과정으로서 지역문화진흥법 제정과정을 분석해보고, 이를 통해 문화정책의 변화 메커니즘과 형식주의화의 원인을 이해하는 데 기여하고자 한다. 박통희 ‧ 김동환(1992)은 제5공화국 말을 기점으로 활성화된 민주화의 추세와 더불어 정부의 정책결정은 과거에 비해 다원화되어왔지만, 아직도(1990년대) 사회의 다원화된 세력들을 대변할 이익집단의 제도화는 초기 단계에 머물고 있었다고 평가했다. 아울러 지방자치제 실시와 더불어 공공정책의 결정권이 제도적으로 분권화되고 있었다고 분석했다. 이때 제도가 처리하려는 문제들 자체에 상호 배타적 요구가 존재하는 경우, 상충하는 제도화 요구들이 나타나며 결과적으로 정부는 딜레마에 봉착하게 된다. 그 결과 많은 제도가 도입된 후 실행에 있어서는 사문화되어가는(박통희 ‧ 김동환, 1992) 형식주의가 발생한다. 이와 같이 다원화된 사회구조 속에서 다양한 가치를 모두 담아내지 못하는 행정 역량의 한계가 새로운 정책의 도입 과정에서 배태되는, 정책의 형식주의화의 원인으로 지목될 수 있다. 본 연구에서도 지역문화진흥법 제정 과정에서 주장된 문화자치와 지역문화의 균형발전은 상호 딜레마적 관계에 있었고 이를 절충하여 담아내는 과정으로서 형식주의 입법행위가 있었다는 사실을 증명하고자 한다. 사회학적 신제도주의(Sociological Institutionalism)에서는 조직이 생존을 위해 외부환경이 부과하는 제도적 압력(Institutional Pressure)에 조응하여 사회적 정당성(Legitimacy)을 획득한다고 본다. 디마지오와 포웰(DiMaggio & Powell, 1991)은 이와 같은 제도적 압력을 ‘동형화(Isomorphism)’로 이해했고, 강압적(Coercive) · 모방적(Mimetic) · 규범적(Normative) 등 세가지 동형화 기제가 있다고 보았다. 반면 ‘제도적 디커플링(Institutional Decoupling)’은 한 조직에서 규정된 제도의 명문화와 이의 실제 준수 수준이 서로 일치하지 않는 경우를 가리킨다. ‘느슨한 동조(Loosed-coupling)’ ‘분리 동조(Decoupling)’ ‘상징적 수(Symbolic Adoption)’ ‘의식적 수용(Ceremonial Adoption)’ 등으로 약간씩 다르게 지칭되기도 한다. 디커플링은 환경으로부터의 제도화 압력에 대한 적응 과정에서 발생할 수 있는 문제점이나 마찰을 줄이는 의도적 전략으로 인식되기도 한다. 공공행정에서 ‘형식주의(Formalism)’란 제도가 본래 취지대로 작동하지 못하는 현상, 또는 제도를 집행해야 할 행정가가 그 기능을 제대로 수행하지 않는 행위를 지칭한다. 이는 관습 등 문화적 요인이나 조직 구성원의 역기능적 행태로 인해 나타나며, 효율적인 행정을 저해하는 요인으로 이해되어왔다(정홍익, 1981; 소영진 ‧ 안성민, 2011 재인용). 문화정책에서의 형식주의에 대한 비판은, ‘형식주의’라는 용어를 직접적으로 쓰지는 않았지만, 정책입안 과정의 부적절성, 성립된 정책의 미실행, 정책이 실행된 결과와 당초 이념과의 괴리, 관료화로 인한 문화정책의 본질적 가치 손상 등의 문제로 제기되었다. 그중에서 특히 많이 지적되는 것이 현실을 반영하지 않고 수사적 문구로만 발표되는, 관 주도의 하향식 문화정책 기획과 집행방식에 따른 형식주의이다. 심광현(1993)은 1990년에 제 6공화국이 문화부 발족과 함께 발표한 ‘문화발전 10개년 계획’에 대해, “유네스코나 선진국의 복잡한 정책안을 번안하여 화려하게 장식한 수사학 번역에 불과할 뿐이다(염찬희, 2009 재인용).” 라고 비판했다. 번문욕례는 관료주의적 절차만 중시하여 정책목적 달성에 장애가 되고, 불필요한 순응 비용을 발생시키는 현상(Bozeman, 2000; 이종범, 2008 재인용)이다. 문화정책 분야에서는 예술창작지원금의 신청 절차가 복잡하고 비현실적 수준의 정산을 요구하여 창작지원이라는 본연의 목적을 달성하지 못하는 사례가 대표적인 ‘번문욕례’에 따른 형식주의다. ‘과잉동조(過剩同調, Over-conformity)’는 법이나 제도에 근거한 행위가 지나치게 표상된 제도에 동조하여 오히려 당초 목표와 수단이 뒤 바뀐 형식주의다. 머튼(Merton, 1938)은 이를 ‘훈련된 무능력(Trained Incapacity)’이라고 칭하며 관료제의 병폐로 지적했다(소영진 ‧ 안성민, 2011 재인용). 관리감독 기관으로부터의 감사 지적을 피하고 우수한 경영평가를 받기 위해 문화행정에 적절하지 않은 조직운영 방식에 동형화되어, 공무원보다 더 공무원스러워졌다는 비난을 받고 있는 지역문화재단들(김해보 ‧ 장원호, 2015)의 사례가 과잉동조에 해당한다고 볼 수 있다. 문화 관련 법체계가 정치하지 못할 뿐 아니라, 문화 입법이라는 행위 자체가 당초 취지를 달성하지 못하는 형식주의적 오류 상태에 이러는 현상도 자주 지적된다. 김세훈 ‧ 서순복(2013)은 문화에 관한 법률들이 명칭에서 ‘-진흥법’이란 명칭을 사용하면서도 내용상 규제법의 조항들을 표함하고 있거나, 지나치게 세분화되고 유사 중복적 법률안의 발의가 법률의 체계성에 혼선을 빚고 있다고 비판했다. 이 연구의 분석사례가 되는 지역문화진흥법 입법과정과 같이, 실효적 조항은 유실된 채 선언적이며 형식적인 입법에만 그치거나, 원래 입법 취지를 달성하지 못한 불완전한 입법도 문화정책의 형식주의 사례로 비판된다. 외국으로부터 문화정책이 이전(Transfer)되는 과정에서 형식주의를 신제도주의를 적용하여 분석한 연구사례들도 있다. 이용숙 ‧ 황은정(2014)은 서울과 싱가포르가 영국의 창조도시정책을 도입하는 과정에서 정책 추진 동기 및 사회적 맥락의 차이로 말미암아 정책 이전의 결과가 달라졌음을 신제도주의 이론으로 비교분석했다. 현광일(2002)은 문화의 집이라는 새로운 제도를 외국에서 모방하여 도입하는 과정에서 사회 제도적 맥락 차이를 고려하지 못해 발생한 문제점을 신제도주의 이론을 적용해 파악했다. ‘위선적(∼도장塗裝적) 적응’이란 외면적으로만 역할에 충실한 것처럼 꾸미는 적당주의를 말한다(정홍익, 1981). 이는 ‘상징적 동조화’와 같은 개념으로서, 수사적 표현이 많은 문화정책분야에서 많이 발견되는 형식주의다. 지자체들이 더욱 발전한 문화정책 수준을 보여주기 위해 ‘팔 길이 원칙’을 표방하는 ‘민간 문화정책 전문기구’로 문화재단이나 예술위원회를 설치했다고 자랑하지만, 실제로는 대행 사업소 수준으로 운영하는 것(김해보 ‧ 장원호, 2015)도 공무원들의 위선적 적응 행위로 파악할 수 있다. 특히 공공행정의 혁신 차원에서 이루어지는 많은 정책이 위선적 적응의 형식주의에 빠지는 경우가 허다하다. 마지막으로 ‘도구적 형식주의’는 올바른 정책목표가 설정되었음에도 정책수단인 상벌제도가 작동하지 못하여 나타난 형식주의(이종범, 1986; 박통희 ‧ 김동환, 1994; 이종범, 2008)다. 이종범(1986)은 형식주의의 원인으로 지적되는 문화의 개념적 모호성을 벗어나 통제 가능한 개념인 도구적 형식주의에 초점을 맞추어 형식주의 현상을 분석했다. 그 결과 집행 우선순위가 밀리거나 상벌의 적용에 문제가 있을 때 형식주의가 많이 나타난다고 보았다(이종범, 1986; 2008).