포스트 코로나와 자치분권의 과제 포스트 코로나와 자치분권 대토론회

이번 신종 코로나바이러스 감염병 대응과정은 국가 전체적인 대응에 초점을 둔 복잡한 거버넌스를 보여주었다. 이러한 복잡한 감염병 관련 거버넌스는 우선 국민들이 이해하기 어려워 실제 생활에서 감염병 예방을 위한 조치로 이어지지 못할 수도 있다. 즉, 재난 및 안전관리 기본법에 의하면 국무총리를 위원장으로 하는 중앙안전관리위원회가 있고(동법 제9조), 산하에 안전정책조정위원회가 설치되어 있으며, 동법 제6조는 행정안전부 장관이 국가 및 지방자치단체가 행하는 재난 및 안전관리 업무를 총괄, 조정하도록 규정되어 있다. 또한 동법 제11조는 시･도안전관리위원회와 시･군･구안전관리위원회를 규정하고 있으며, 동법 제14조는 행정안전부에 중앙재난안전대책본부와 중앙사고수습본부 및 지역사고수습본부를 규정하고 있다. 또한 동법 제16조는 지역재난안전대책본부(시･도재난안전대책본부와 시･군･구재난안전대책본부)와 재난현장 통합지원본부를 규정하고 있다. 동법 제12조의 2는 안전정책조정위원회가 중앙안전관리민관협력위원회를 설치하는 것으로 규정하고 있고, 동법 제17조의 2는 재난현장 통합지원단을 규정하고 있다. 또한 동법 18조는 재난안전상황실을 동법 제52조는 긴급구조통제단을 규정하고 있다. 제주도는 섬이라는 특성 상 지역사회 감염병 확산으로 공항･항만이 봉쇄될 경우에는 지역사회의 경제에 엄청난 타격을 받을 수밖에 없다. 이에 제주는 코로나-19 상황의 초기 단계에서부터 전국보다 한 층 더 강화된 방역조치에 주력해왔다. 국내 첫 번째 확진환자가 발생한 즉후 제주도는 방역대책상황실을 가동하며 제주대학교병원 등 7개 의료기관을 선별진료소로 지정하고 6개 보건소를 중심으로 유증상자 및 접촉자 관리를 강화하였다. 또한 코로나-19 바이러스의 도내 유입 원천 차단을 위해 공항･항만의 입도객 전원을 대상으로 방역과 모니터링을 강화하였다. 2월 24일, 정부에서 감염병 위기 단계를 ‘심각’으로 격상한 다음 날 도지사는 정례브리핑에서 코로나-19 바이러스와의 전쟁을 선포하며, 전시에 준하는 비상방위체제에 돌입할 것을 발표하였다. 공공도서관(66개소)･공공체육시설(133개소)･학교 체육관(131개소)을 임시 휴관조치하고, 공공 공연장 15개소에서 진행하는 공연･행사를 모두 취소･연기하는 한편, 분야별 가용자원을 확보하여 유사 시 투입할 수 있는 비상체제를 24시간 갖추고 도민안전실을 중심으로 방역업무의 총괄 조정기능을 강화하였다. 재정분권이 지방정부 역할에 미달하는 우리나라의 경우 지방분권은 아직도 수직적이고 연계적인 논리에 함몰되어 있다. 반면 중앙정부의 재정배분 역할이 절대적인 우리나라 실정에서 지방정부끼리의 수평적 협력사업은 많은 갈등을 초래하고 있다. 중앙정부의 재정지원에 의존하는 지방정부 입장에서 보면 다른 지방정부는 곧 자신들의 몫에 영향을 미치는 ‘적’처럼 보인다. 신종 코로나바이러스가 확산되면서 일부 국가에서 실제 수요를 훨씬 능가하는 사재기가 성행한 것도 같은 맥락에서 이해된다. 그러나 감염병을 효과적으로 예방 및 관리하기 위해서는 종래 수직적 거버넌스 구조, 즉, 연계적 거버넌스 구조와 수평적 거버넌스 즉, 인접 지방정부끼리의 협력적, 교량적 거버넌스 구조를 동시에 필요로 한다. 중앙정부의 보충적 역할과 함께 인접 지방정부끼리의 협력적 관계 또한 매우 중요하다. 이러한 수평적 협력관계는 ‘필요성’의 인식이 중요하다. 거버넌스 얼개에서 접근하면 신종 코로나바이러스와 같은 감염병의 확산을 방지하고 예방하기 위해서는 중앙정부의 국경관리와 지역 간 조정도 중요하지만 인접 지방정부끼리의 시설공유, 인력공유, 정보공유 등 협력적 관계도 중요함을 알 수 있다. 다른 한편 국가와 지방의 역할분담은 단순히 수직적 관계에 국한하지 않는다. 국가는 하나의 통합기제(統合機制)로 이루어져 있지만 이번 신종 코로나바이러스 확산 사례에서 보듯이 이를 구성하는 지방은 개별적으로 특수한 다수이다. 국가의 구성성분인 지방끼리는 서로 달라 첫째, 동일한 잣대로 국가의 업무와 지방의 업무를 마름질하기가 어렵고, 둘째, 수평적으로 표준화된 지방업무를 도출하기도 어렵다. 결국 지방은 국가의 하부조직으로서 동일 차원에 속하는 것 같지만 수평적 관점에서 접근하면 여건과 역량이 다른 고유의 존재범위를 지닌다. 그러나 국가의 업무와 지방의 업무가 동일한 잣대로 마름질 되지 않으면 지방에 대한 중앙정부의 보충적 역할을 표준화하기도 어렵다. 또한 지방마다 고유한 개체의 속성을 고려하지 못하면 협력적 지방업무가 도출될 수 없고, 지방자치의 사상적 근간인 지역주의(regionalism)를 가꾸기가 어렵다. 지방자치가 단순히 국가와 지방정부 간의 역할분담으로만 접근될 수 없는 이유가 여기에 있다. 결국 가장 좋은 지방자치는 지방마다 고유한 특성을 반영하여 권한을 달리하여 설계될 수 있을 것이다. 이러한 현상이 지방마다 다양한 자치의 타당성 근거다. 지방분권은 지방자치를 어느 관점에서 접근하느냐에 따라 방식과 수준이 다를 수 있다. 흔히 지방자치의 도구적 토대로 ‘보충성(subsidiarity)의 원칙’을 거론하는 경우가 많다. ‘보충성’은 ‘개인’의 욕구충족을 위한 수단선택과 관련한 접근방식이다. 즉, ‘보충성’이란 ‘개인’의 존재를 기본으로 하되 독자적 ‘개인’의 능력만으로 충족할 수 없는 영역을 접근하는 방식에 해당한다. ‘개인’은 곧 ‘다양성’의 기본적인 구성요소이다. ‘보충성의 원칙’은 ‘개인의 존재’를 우선하 고, 사회나 집단은 ‘개인’의 보조단위로 인식한다. 이러한 관점에서 1985년 유럽연합(EU)은 ‘보충성의 원칙’에 기초하여 ‘유럽지방자치헌장(European Charter of Local Self-Government)’을 제정하였다. 개인의 존재는 Maslow(1943)의 인간욕구 5단계 가설을 원용하여 접근될 수 있다. 인간의 욕구단계 가설은 Maslow가 1943년에 발표한 논문 “인간 동기의 이론(A theory of human motivation)”에서 주장한 것으로, 이는 임상 실험에서 관찰된 대다수 사람들에 의해 소유되는 주요한 욕구들을 단계화함으로써 하나의 이론처럼 오랫동안 신봉되어 왔다. 인간의 욕구에 위계적, 계층적 질서가 존재한다는 의미를 담아 욕구위계이론이라고도 하며 창제자의 이름을 따서 Maslow의 욕구 이론이라고 부른다. Maslow는 인간의 동기가 일반적으로 움직이는 양상을 묘사하기 위해 각 동기 단계를 생리적 욕구, 안전욕구, 애정과 소속감에 관한 욕구, 존중받고 싶은 욕구, 그리고 자아실현의 욕구로 명명했다. 즉, 인간의 모든 행동과 이에 대한 욕구는 개별 존재 가능성을 극대화하기 위한 생활방식에 속한다. 물론 후세의 학자들은 Maslow의 욕구단계를 단계마다 중첩되는 특성을 들어 비판하고 있지만 인간의 생존과 관련한 욕구를 큰 항목별로 구분하고 있는 Maslow의 주장은 인간행태를 이해하는데 크게 기여하였다. 결국 정부의 존재이유, 정부의 구성과 기능, 공공서비스의 필요성과 전달체계 등 공공부문의 구조와 기능은 개별 주민의 존재 가능성을 높이기 위한 수단에 속한다. 이번 신종 코로나바이러스 사태는 곧 개인의 존재와 관련하여 공공부문의 대응방식을 잘 보여주었다. 따라서 이번 신종 코로나바이러스 감염에 대한 공공부문의 대응사례를 분석하면 최소한 감염병으로부터 국민안전을 지켜낼 수 있는 중앙정부와 지방정부의 역할분담, 즉 지방분권의 준거를 도출할 수 있을 것으로 기대된다. ‘보충성의 원칙’은 다음 세 가지로 요약된다. 첫째, 모든 의사결정은 개인 혹은 개별 구성원으로부터 가까운 곳(하위 사회단위)에서 이루어져야 하고, 둘째, 상위의 사회단위는 하위의 사회단위가 권능을 행사할 능력이 없는 경우에 한하여, 하위의 사회단위를 반드시 보조, 보충하여야 하며, 셋째, 상위의 사회단위가 하위의 사회단위를 보조, 보충하는 경우, 이는 하위 사회단위의 부족한 부분만을 대상으로 하여야 한다.