주요국 자격제도의 성과와 한계 독일 · 영국 · 호주를 중심으로

나아가 3개국 자격제도의 성과를 종합비교한 이후, 이러한 자격제도의 성과에 영향을 주는 배경이 무엇인지를 좀 더 구체적으로 분석하고자 한다. 자격제도의 성과는 자격의 수요와 공급에 영향을 받게 되므로 이 두 가지 관점에서 분석한다. 그 이유는 자격의 공급 측면에서 질 좋은 자격이 공급되더라도 자격의 수요가 저조하거나 자격자에 대한 처우가 낮다면 자격의 성과가 낮아질 것이기 때문이다. 제2장, 제3장, 제4 장은 자격의 관리․운영 체제를 자격의 공급 관점에서 국가별로 검토하였지만, 자격의 수요부분은 인적자원개발(교육훈련) 정책을 뛰어넘는 노동시장 및 노사관계 정책영역이라 깊이 다루지 못하였다. 그러므로 본 장에서는 공급부분의 요인뿐만 아니라 자격제도의 성과를 높이는 수요적 관점(산업정책, 노동시장 및 노사관계 정책 등)에서도 자세히 다루고자 한다. 또 다른 문제점은 검정기관에서 출제한 평가문항에서 지속적인 오류가 발생하고 있다는 것이다. 검정기관은 이윤 추구를 목적으로 하지만, 기관 간 경쟁을 위해 평가료를 최대한 낮추게 된다. 이러한 과정에서 자격의 질 관리를 위한 비용이 충분히 책정되지 않을 위험이 있다. 실제로 평가문항의 오류는 여러 검정기관에서 지속적으로 발견되어 왔으며, 오류의 종류도 잘못된 수치가 제시된 경우, 맞는 답이 없는 경우, 문제를 푸는 것 자체가 불가능한 경우 등 다양하다. 이러한 오류가 발견되어도 문제 출제와 검정 과정상의 근본적인 문제 해결보다는 해당 시험에 참여했던 학생들에게 재시험을 치르게 하는 방식의 해결이 우선시되어 왔다. 2013년 6월 평가문항에서 오류가 발견된 기관은 AQA, Edexcel(현재의 Pearson Education), OCR 등이었으며, 이들 기관은 과거에 Ofqual로부터 오류에 대한 경고를 받았음에도 불구하고 다시 문제가 발생한 것으로 확인되었다. 이러한 중요한 시기에, 본 연구는 오랫동안 NCS를 개발하여 과정평가형 자격제도를 운영하거나, 또 수요자 중심의 자격제도를 운영하여 온 3개국(독일, 영국, 호주)을 선정하여 이들 나라 자격제도의 성과는 무엇이고 한계는 무엇인지 분석하여 중요한 시사점을 도출하고 정책 제언을 마련하고자 한다. 이는 새로운 자격제도, 즉, 과정평가형 자격, 또는 수요자 중심의 자격제도를 만들려는 우리에게 중요한 시사점을 주는 시의적절한 연구라 할 수 있다. 먼저, 본 연구는 기존의 외국사례를 분석하는 여러 연구와는 달리 새로운 방법으로 접근하였다. 즉, 기존의 외국사례 연구는 자격제도의 관리운영 현황을 소개하는데 중점을 두고, 자격의 활용이나 성과 등 정책의 가치판단을 최소화하였다. 하지만 본 연구는 기존 연구의 이러한 한계를 극복하기 위해 많은 노력을 하였다. 원래 자격제도의 성과와 한계를 제대로 파악하기 위해서는 정책평가를 시행해야 한다. 이 연구는 여러 가지 연구 방법으로 수행되었다. 먼저, 자격제도의 발전에 영향을 미칠 수 있는 사회․문화적 요인을 규명하기 위하여 다양한 문헌을 검토하고 분석하였다. 또 연구 분석틀을 마련하기 위해 제도(또는 정책)의 성과 분석에 관한 여러 선행 연구를 기반으로 이론적 논의를 하였다. 한편, 주요국의 자격제도 형성 배경 및 자격제도 관리·운영에 관한 자료 뿐만 아니라 자격성과 분석 및 활용 현황 자료, 나아가 자격제도 정책 평가 자료를 검토하였다. 둘째, 해외 출장을 실시하였다. 최근 주요국의 자격제도 및 자격정책의 변화를 파악하고, 특히 자격의 활용 실태 및 문제점을 외국의 현장 전문가들과의 직접 인터뷰를 통해 파악하기 위한 해외출장(영국, 호주)을 실시하였다. 주요 면담 대상은 관련 부처, 검정기관, 산업체 관련자 및 관련 연구기관의 전문가 등이다. 자격제도는 하나의 사회제도이므로 특수한 사회적 배경에 따라 다르게 발전하며, 특히 역사적 배경, 사회 및 경제 정책 등이 크게 영향을 주게 된다. 따라서 자격의 개념도 국가마다 다를 수 있다. 우리나라에서 자격에 대한 정의는 아직 학술적으로 정리되지 못하고, 또 법 상에서 정의되고 있는 자격개념도 논란이 있다. 실제로 법률 상 제일 먼저 자격이 정의된 것은 자격기본법 제2조이며, 동 조에서 정의하고 있는 자격은 ‘일정한 기준과 절차에 따라 평가, 인정된 지식․기술의 습득 정도로서, 직무 수행에 필요한 능력’이다. 한편, 그 이후 국가기술자격법에서 정의하는 자격도 이 자격기본법의 정의와 유사하다. 그렇지만 이러한 자격의 정의가 적절한지 또는 타당한 지에 대한 논란은 여전히 존재한다(이동임 외, 2006; 이동임 외, 2008a). 우리나라의 자격제도는 대체로 교육훈련제도와 별개로 운영되어 왔고, 자격기본법상의 정의에서 보았듯이 직업자격에 초점이 맞추어져 있다. 따라서 교육훈련제도와 연계된 선진국의 자격제도와 비교연구를 할 때마다 개념 상에서 많은 혼란이 있어 연구의 범위에 제약이 따랐다. 예를 들어 OECD는 자격(Qualification)을 ‘모든 학습의 결과를 인정한 것’으로 정의하고 있다. 여기서 학습의 유형은 형식학습(학교, 대학, 기업체 훈련 등) 및 비형식 무형식 학습(Non-Formal, Informal)을 모두 포함하고 있기 때문에 자격은 직업자격뿐만 아니라 학위, 교육훈련 이수증 등도 포함한다. OECD 자격의 정의가 이렇게 광범위함에도 우리나라 자격의 정의는 자격기본법에 따라 주로 직업자격에 초점이 맞추어져 있으므로, 학위 등과 같은 교육자격은 자격의 범주에서 제외되었다. 따라서 우리나라의 자격은 OECD와 비교했을 때 포괄하는 범위가 상대적으로 좁아져 자격제도가 교육제도와는 별개의 매우 협소한 사회제도로 운영되어 왔다. 자격제도의 발전을 위해서는 자격정책이 국가의 인력양성정책과 긴밀해야 한다. 또 이 인력양성전략은 당연히 국가경제정책과도 유기적으로 연계되어야 한다. 자격정책을 통해 어떤 인력을 양성할 것인지, 즉, 고급인력에 맞출 것인지 아니면 중간인력에 맞출 것인지, 또는 제조업에 집중할 것인지 아니면 서비스분야에 집중할 것인지는 자격제도의 성과에 영향을 미칠 수 있다. 그동안 독일정부는 자격제도를 통해 제조업 및 수공업 부문의 중간 수준 인력 양성을 위해 많은 노력을 해 왔으며, 이 중간기술인력을 중심으로 고숙련경제를 추구하여 왔다. 이러한 숙련인력을 토대로 다변화된 품질 생산을 통해 경쟁력을 추구해 온 독일은 제조업의 경쟁력으로 비교우위를 유지하였다. 영국정부는 금융부문 등 일부 서비스산업에서 고급인력 양성을 통해 국가경쟁력을 추구해 왔다. 따라서 제조업부문에서는 중간숙련인력이 부족하여 기업은 노동시장의 유연성과 저임금을 이용하여 경쟁력을 만들어 왔는데, 이로 인해 제조업의 생산성 향상과 산업구조의 고도화가 어려웠고 또 산업이 위축되었다고 본다.