우리나라 청廳 조직의 권한과 한계에 대한 소고小考

우리나라는 5년에 한 번씩 대통령이 교체될 때마다 그리고 큰 사건 사고가 발생할 때마다 의례적인 정부 조직 개편이라는 홍역을 치르고 있다. 작년에 새 대통령이 취임하면서 이 글에서 논의되고 있는 청 조직 중 하나인 식품의약품안전청을 식품의약품안전처로 승격시켜 국무총리 관할 하에 두는 정부 조직 개편이 이루어졌다. 과거에도 환경부나 노동부가 청 조직에서 부 조직으로 승격된 전례가 있었다. 식약청의 경우 부처 단위 조직으로의 승격을 고대해 왔고 이번에 처 단위 조직이 되면서 그 갈증을 해소할 수 있게 되었는데, 이는 앞서 지적한대로 청 조직이 가진 한계와 딜레마 때문이다. 현대 사회에서 중앙행정기관으로서 청 단위 조직의 역할이 점점 증대되면서 청 조직에 대한 보다 심도 있는 연구가 진행되어야 할 것이고, 이런 맥락에서 지금까지의 청과 관련된 연구를 정리하고 앞으로의 연구를 위한 단초를 제공하기 위해 본 연구가 시도되었다. 우리나라는 정부 수립 이후 지금까지 수십 차례의 정부조직법 개정을 통해 조직의 확대, 축소, 신설, 폐지를 되풀이해 왔다. 2013년 2월 말 새 대통령이 취임하면서, 이명박 정부의 15부 2처 18청에서 17부 3처 18청으로 정부조직 구조개편이 이루어졌으며 이에 따라 조직간 기능 조정도 새로이 이루어졌다. 이러한 정부 조직의 재설계에 대한 논의들은 정권 교체가 이루어질 때마다 주기적으로 등장하는 이슈이며, 조직재설계의 필요성이나 근거에 대한 많은 수사(rhetoric)가 존재하지만 관련 의사결정에는 정치적 속성이 내재되어 있다는 점은 공공연한 비밀이라 할 것이다(박천오 2011; 최성욱 2012). 즉, 현실적인 면에서 봤을 때 정부 조직과 공무원들이 실질적으로 대통령의 국정 청사진 또는 선거 공약 등을 실현하는 데 가장 필요한 정책수단 중 하나이기 때문으로 보인다. 중앙행정기관의 하나인 청 조직은 부 소속으로 설치하도록 규정되어 있으므로 항상 소관 부조직과의 관계가 문제시된다. 앞서 청 조직의 딜레마를 언급했었는데, 현대 사회에서 그 역할이 점점 증가하고 있는 청 조직이지만 현실에서는 상위 부 조직에 소속되어 있어 법률과 예산 측면에서 상당한 제약을 받고 있는 상황에 처해 있다. 즉, 청 조직은 외형상으로는 부 소속하에 독립된 별도의 조직형태를 유지하고 있지만, 실제로는 소속된 부의 감독을 받도록 규정되어 있는 것이다. 정부조직법 제7조 제4항도 각 행정기관의 장･차관 내지 차장은 중요 정책수립에 관하여 그 소속 청의 장을 직접 지휘할 수 있다고 규정하고 있다. 또한, 이에 대한 자세한 사항은 각 부의 부령(예: 국방부령)을 통해 부의 장관이 소속 청장을 어떻게 지휘할 것인지에 대한 규정을 명문화 해두고 있다. 그 규정의 내용은 부와 소속청의 성격에 따라 조금씩 다르지만, 기본적으로 예산, 중요 정책사항 등의 승인 및 보고, 외청장회의 등에 대해 언급하고 있다. 이와 같은 장관의 산하 청에 대한 감독의 근거는 직접적으로는 해당 청이 부에 소속되어 있다는 사실에 있지만, 정부조직법상 그렇게 규정한 이유는 행정부의 국회에 대한 책임 때문(조석준･임도빈 2010)이라고 할 것이다. 위에서 논의한 조직 편제상의 차이가 어떤 이유로 발생했는지에 대해서는 아직 연구가 이루어지지 않은 상황이다. 하지만, 다음과 같은 두 가지 정도의 추정은 가능하다고 할 것이다. 첫째, 이 직제 규정(특히 시행규칙)이 정부조직법 같은 공통으로 적용되는 법률이 아니라 각 부에서 만드는 부령으로 제정되어 있어서 각 부에서 자율적으로 여기에 대해 규정했기 때문에 통일성이 없다는 추정이 가능할 것이다. 둘째, 직제 규정등에 상위 부에 담당 부서가 없는 청 조직은 경찰청, 해양경찰청, 행복청, 새만금개발청, 조달청, 통계청, 병무청, 특허청의 여덟 개 조직인데, 이들을 나머지 청들과 비교해보면 상위 부의 업무나 기능과의 연계성이 상대적으로 낮고 비교적 독자성이 높은 성질의 임무를 수행하는 조직이 아닌가 하는 생각이 든다. 따라서 이들 청에 대해서는 청 업무의 자율성과 독립성을 강화시키기 위해 상위 부의 업무 통제를 약화하여 차별화되게 구성했다고 추정할 수도 있을 것이다. 청 조직 간에 존재하는 이런 차별적인 편제 규정은 해당 청 조직의 자율성 강화와 전체 청 조직의 통일성 추구 사이에 존재하는 긴장관계와 연결되어 있다고 할 수 있을 것이다. 흔히 부(部)의 업무 중에서 업무량이 점점 커지고 일의 성격도 상대적으로 부로부터 독자적인 경우에 청으로 독립해서 자율적인 업무 처리가 가능해 진다고 하지만, 실상은 청으로의 승격 이후에도 소관 부나 다른 부로부터 감독과 통제를 받게 된다. 앞에서 살펴보았듯이 각 부 장관의 소속 청장에 대한 지휘에 관한 규칙(부령)에 의하면 청장의 인사권 혹은 예산권이 소속 부에 따라 정도의 차이는 있지만 상당히 많이 제약되어 있고 정책과 관련된 승인 혹은 보고 사항들이 규정되어 있다. 앞서의 분석결과에 따르면 청 조직은 전통적으로 상정되어 온 정책집행 역할을 많이 수행하는 것은 사실이지만, 예상보다 훨씬 더 많은 정책형성 및 결정과 관련된 임무들을 수행하고 있는 것으로 나타났지만, 그러한 기능 변화에 걸맞은 권한 및 규정의 변화는 아직 수반되지 않고 있는 것으로 판단된다. 또한, 청장은 국무회의에 참석하거나 직접 국무회의에 의안을 제출할 수 없어 소속장관에게 의안 제출을 건의해야 하는 상황에 처해 있다. 즉, 청장은 국무위원은 아니고 정부위원이므로 국무회의의 구성원이 아니기 때문에 청에 대해서는 국회 등 정치권으로부터의 지원도 약하다고 할 수 있다. 대통령과 국무총리, 국무위원이 아닌 국무총리실장, 법제처장, 국가보훈처장, 식품의약품안전처장 및 그 밖에 법률로 정하는 공무원의 국무회의 출석 및 의안제출 건의권은 정부조직법 제13조에 규정되어 있다. 여기서 ‘그 밖에 법률로 정하는 공무원’이란 주로 개별 법률에 의해 만들어진 위원회의 장을 의미한다. 과거 참여정부 시절에는 이 정부조직법 규정에 국정홍보처장과 대통령직속 중소기업특별위원회 위원장이 들어가 있었다. 따라서 청장의 경우도 이 정부조직법 혹은 개별법 규정에 지정이 되어 있으면 국무회의 출석권을 가질 수 있다고 할 것이다. 다만 현행 법제하에서도 국무회의의 의장이 필요하다고 인정하는 경우에 청장은 국무회의에 출석하여 소관사무에 대하여 발언할 수 있고(국무회의 규정 제8조 제2항) 공동의 현안이 있을 때 국무위원, 처장 및 외청장까지 참여하도록하는 확대국무회의등의 방안이 시행되고 있으므로 이에 대한 적극적인 활용이 필요하다. 청장의 의안제출 건의권에 대해서는 현행법상 근거규정을 찾기가 어렵다. 헌법 제75조와 제95조에 따르면, 대외적 구속력이 있는 법규명령을 발할 수 있는 주체는 대통령, 총리, 행정 각 부의 장에 한정되므로 청은 대외적 구속력이 없는 행정규칙만을 제정할 수 있다. 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가지는 것이고 대외적인 구속력을 갖지 않는다. 그러나 예외적인 경우 대외적인 구속력을 갖는 경우도 있다. 하지만, 청 조직에 이 법령제정권을 부여하기 위해서는 헌법 개정이 필요하다고 할 것이다. 왜냐하면 법령제정권은 헌법 제95조에 의해 국무총리와 행정 각 부의 권한으로 규정되어 있으므로 청 단위 행정기관에 법령제정권을 부여하는 것은 헌법 개정 없이는 불가능한 상황이기 때문이다. 따라서 부령을 필요한 때에 신속하게 제정할 수 없다는 것이 청이 가진 중요한 한계 중 하나라면 관할 부와 청 간 업무 협조 개선을 위한 노력을 강화하는 것이 절실하다고 할 것이다. 일반적으로 청 조직은 부 산하에 있기 보다는 국무총리 산하의 처 조직으로 변모하기 위해 노력한다고 알려져 있는데, 가장 큰 이유는 국무총리에 소속되어 있는 것이 부에 소속되어 있는 것보다 훨씬 운용의 폭이 넓고 자율성이 많다는 점 때문일 것이다. 물론 모든 부 조직이 이렇게 소속 청의 업무와 관련된 부서를 내부에 보유하고 있는 것은 아니다. 경찰청(안전행정부), 해양경찰청(해양수산부), 행복청과 새만금청(이상 국토교통부), 조달청과 통계청(이상 기획재정부), 특허청(산업통상자원부), 병무청(국방부)의 경우 직제 및 시행규칙 상 부 조직 내에 소속 청을 담당하는 부서가 존재하지 않는 것으로 나타났다. 경찰청의 경우에는 경찰법에 행정안전부 산하에 경찰위원회를 구성하여 경찰행정의 주요 사항에 대해 심의하고 의결하는 임무를 부여하고 있으나, 현재 이 경찰위원회는 거의 유명무실한 상황이다. 조달청과 통계청의 경우 기획재정부 기획조정실에서, 특허청은 산업통상자원부 기획조정실에서 소속 외청의 업무를 관리한다고 규정되어 있으나 개별 청의 담당부서는 상대적으로 명시적으로 규정하고 있지 않다고 보아야 한다. 물론 청 담당 부서가 부 내에 없다고 해서 청 조직이 모든 것을 마음대로 좌우할 수 있다는 의미는 당연히 아니다. 법률 제정, 국무회의 안건 제안, 예산 등의 경우에 청 조직은 부 조직을 통하지 않고서는 어떤 행위도 할 수 없는 상황이므로 담당 부서의 존재 여부와 상관없이 상위 부 내의 규제개혁담당관, 예산담당관, 행정관리담당관 등과 같은 부서와 긴밀히 협조를 하여야만 한다. 청 단위 조직의 중요성과 역할이 현대 사회에서 점점 증대되고 있는데 반하여 청이 가진 이러한 제약들로 인해 청 단위 행정기관이 실제로 그 기능을 충분히 발휘하기는 어려운 상황으로 판단되므로 이에 대한 개선이 필요하다고 생각된다. 예를 들면, 중기청, 경찰청, 특허청, 통계청 등은 수행 기능이 소속 부에서 상당히 독립된 업무를 관장한다고 판단할 수 있는데, 만약 그렇다면 부 단위 행정기관으로의 개편까지는 고려하지 않더라도 청 단위이면서 실질적으로 일을 하는데 도움이 되는 법령제정권 혹은 국무회의 출석 및 의안제출 건의권을 부여하는 것은 고려해 볼 만한 대안이 아닌가 생각한다. 물론 인사 및 예산에 대한 권한도 대폭 위임하여 책임운영기관 같이 청장이 책임지고 운영할 수 있는 구조로 바꾸는 것도 필요하다고 할 것이다. 즉, 2006년 기업형 책임운영기관으로 전환된 특허청이 그 좋은 예라고 할 것이다. 이하에서는 이러한 논의에 대해 자세히 알아보고자 한다.