신제도주의 동형화 이론으로 파악하는 지역문화재단의 현재와 미래

반면 민간 문화전문가들은 문화정책의 민간 독립성 확보라는 정당성 가치를 구현하지 못했기 때문에, 실질적인 팔 길이 원칙 기구 설립이라는 조직 형태의 내용적 동형화를 지속적으로 추구할 것으로 예측된다. 앞서 조직활동과 운영원리의 동형화 현상에서 살펴보았듯이, 이미 문화재단이라는 조직 형태가 문화거버넌스 기구보다는 문화행정 서비스 수행의 사업소 형태로 토착화되었기 때문에, 새로운 문화 거버넌스형 문화정책 기구 설립을 지속적으로 요구할 것이다. 실제로 박원순 서울시장의 2기 공약으로 제시된 각종 시민참여형 문화정책 관련 위원회나, 문화부가 민간 전문가에게 의뢰하여 작성 중인 지역문화진흥법 표준 조례안에 지역문화재단은 지자체가 임의로 선택할 수 있는 집행기구로 서술된 반면, 지역문화예술위원회는 반드시 두어야 하는 강제 조항으로 서술된 점이 이러한 변화 동향을 반영한다. 이에 대비하여 지역문화재단은 정부와 지자체의 사업 하청업체로서만 기능하지 않고 민간 문화예술단체들의 의견을 수렴하고 이를 정책화하는, 실질적인 문화정책의 민영화 주체로서 거듭 나야 한다. 앞으로 갈수록 중시되는 거버넌스형 문화정책 환경 속에서 지역문화재단이 어떤 역할을 담당할지를 깊이 고민해야 한다. 관료주의 행정기관으로의 변화는, 공공기관 정상화라는 국정기조나 사회문화적 기대에 의해 강압되기도 하지만, 지역문화재단 내부 경영진의 노력과 직원들의 자기검열로 동형화가 이루어지기도 한다. 아직 문화재단에 맞는 문화행정의 원리를 정립하지 못하여 일부 공공행정과의 마찰이 발생하기도 하지만, 대체로 공공행정에 맞추어 가는 ‘동형화 추진 중’ 상태로 볼 수 있다. 이를 통해서 달성된 가치는 공공기관으로서 문화재단의 공공성 가치다. 반면 지역문화재단들이 이중 삼중의 관료행정의 통제 기준에 맞추는 과정에서, 지역의 민간 문화예술단체로부터는 공무원보다 더 관료화된 조직이라고 비난받기에 이르렀다. 한 발 더 나아가 문화재단 또는 정부 산하기관이 달성해야 할 ‘공공성’이 무엇인지에 대한 근본적인 회의론과 개념 재정립을 위한 심도 있는 논의가 진행되기도 했다. 따라서 문화재단의 관료주의 행정기관화에 대한 일부 ‘반동형화’ 기제도 존재한다고 평가할 수 있다. 이처럼 지역문화재단은 공공서비스 전달 기관이면서 동시에 문화정책 거버넌스 기관이기 때문에 효율성과 공공성의 양 측면을 모두 만족시켜야 하는 데 비해, 공공부문이 달성해야 할 공공성에 대한 정의가 불확실하거나 서로 상충하기 때문에 혼선을 겪게 된다. 지역문화재단 내부에서 자발적으로 민간 전문조직으로서의 효율성 가치를 추구하고 우수한 성과를 산출하려는 과정에서 나타나는 동형화 현상도 주목할 필요가 있다. 지역문화재단 출범 당시부터 공공기관이지만 기부금품을 모집할 수 있는, ‘효율성’을 고려하여 선택된 조직 형태다. 문화사업의 성과는 그것을 측정할 지표가 애매하기 때문에 경영평가에서 우수 사업성과 사례로 내세울 수 있는 사례가 한정적이다. 특히 문화서비스의 태생적인 비효율성을 고려하면, 서비스 수행 의 공공성과 효율성을 동시에 인정받기가 어렵다. 그런데 기부유치 사업은 기부유치 실적은 모호한 조직의 성과목표 가운데서도 그나마 가시적이면서도 민간조직으로서 전문성을 평가하는 매우 중요한 조직의 목표로 설정된다. 이와 같은 기부라는 조직 운영원리의 동형화가 촉진되는 이유는 문화사업의 직접적 성과를 평가지표로 제시할 수 없고, 문화서비스의 공공성과 효율성 가치가 모호하고, 이를 달성할 수 있는 핵심 기술이 불명확하기 때문이다. 또한 시장 영역에서는 사회적 경제, 공유경제 등 혁신적인 어젠다가 제기되는 상황에서, 지역문화재단이 스스로 민간 영역에서의 우수 사례를 모방하려 하기 때문인데, 이는 신제도주의 이론에서 분류하는 ‘모방적 동형화’의 기제로 파악할 수 있다. 반면 이와는 다른 흐름으로, 최근 지역문화재단들 사이에서 유행하는 크라우드펀딩, 메세나 지원사업, 재능기부 등 기부 관련 사업들의 사례는, 민간 전문기구로서 효율성 가치 추구 과정에서 나타나는 동형화 현상이다. 특히 기부 관련 사업은 한국문화예술위원회가 2014년부터 ‘문화예술협력네트워크’를 발족하여 각 지역문화재단이 대부분 참여하는 주요 사업영역이 되었다. 기부는 사업의 한 형태로 파악할 수도 있지만, 최근 대부분의 창작지원 사업 또는 공공에서 시행하는 문화사업에서도 객석 기부와 재능 기부를 당연시 하고, 공공부문의 예산절감 차원에서 중시되고 있는, 조직의 중요한 운영원리 중 하나로 자리 잡아가고 있다. 이런 변화는 지자체 등 공공재원에 의존하던 지역문화재단들이 자주 재원 확보로 경영원리를 전환한 것으로 파악하여, ‘운영원리의 동형화’ 현상으로 분석할 수 있다. 지역문화재단은 경영평가를 통해, 그 지표의 핵심원리로 주어지는 ‘관료주의 행정기관화’ 동형화의 이행 수준을 평가받고, 정기적으로 지자체의 지도감독 또는 감사를 통해 시정조치가 취해지므로, 매년 동형화 수준이 가속될 것으로 예측한다. 지역문화재단의 경영 효율성 제고나 사회변화에 조응하는 민간 전문기관으로서 이미지 제시를 위해서라도 기부유치를 지향하는 사업운영 원리의 확산은 가속될 것으로 판단된다. 특히 공공기관 혁신에서도 요구하는 재원다변화 및 재정자립도 확대에도 기여할 수 있기 때문에, 기부유치 실적은 주요한 경영혁신 실적 지표로 자리 잡을 것이다. 이로부터 모방적 동형화 기제는 모든 재단이 따라야 하는 위압적 동형화 기제로 강화될 것이다. 문화 기부는 단순히 기부자로부터 기부금의 수취하는 것이 아니라, 기업과 공공영역의 파트너와 협력을 통해 문화사업을 확장하는, 문화제휴 방식으로 발전할 것이다. 이때 발생할 수 있는 공공성과 영리성 사이의 가치 딜레마 상황에 대비하여, 문화의 신뢰 가치가 현금 가치로 치환되는 문화자본주의의 가치거래에 대한 엄밀한 이해가 필요하다. 아직까지 지역문화재단들은 기부를 중시하는 운영원리의 동형화를 통해 궁극적으로 추구하는 재원 다변화 목표에까지 도달하지는 못했다. 그리고 아직 기부 프로그램을 본격적으로 추진하지 않고 있는 시도문화재단들도 많다. 따라서 이를 일부 ‘동형화 미흡’ 상태로 볼 수도 있으나, 조직 내부에서 큰 반대가 없이 변화를 준비하고 있으며, 크라우드펀딩 등 외부의 사회변화에 조응하여 급속한 확산이 예상되므로 ‘동형화 추진 중’ 상태로 평가할 수 있다. 당초부터 기부 유치를 재단의 주요 운영원리로 도입하는 것은 재원다변화라는 경영상의 효율성 가치만 추구하는 것은 아니다. 문화재단이 공공기관이지만 민간 전문성과 자주 재원 펀딩 능력을 갖추었기 때문에 공무원 조직보다 훨씬 더 효율적인 조직이라는 이미지를 만들어줌으로써, 재단의 존재 정당성 높일 수 있다. 지역문화재단이 공공 문화정책 집행의 주요 주체로 자리 잡아가는 최근 경향은 한국의 독특한 문화정책 제도 현상이다. 이러한 제도의 확산, 그리고 설립된 후 지역문화재단들의 활동과 운영원리가 특정한 형태로 수렴해가는 현상을 ‘신제도주의 동형화’ 이론을 적용하여 분석할 수 있다. 지방자치단체에서 더욱 진보한 문화정책 기구를 설립할 때 문화재단이라는 기구 형태가 우선 고려되고, 그 설립 숫자가 늘어나는 현상은 문화정책 전문가들이 출현하고, 팔 길이 원칙 문화정책 기구를 지향한 ‘규범적 동형화’ 기제의 결과로 파악할 수 있다. 지역문화재단들이 중앙정부 국비매칭사업의 배달 사업소로 전락하고 있는 현상은, 2010년을 전후하여 중앙정부 재원에 대한 의존도가 높아졌고 지역문화진흥이라는 사회적 기대가 작용한 ‘위압적 동형화’의 결과로 분석할 수 있다. 동형화는 내부 주체의 자발적 선택에 의해 추진되기도 하지만 외부에서 주어지는 기제에 의해 진행되기도 한다. 특히 공공기관의 경우 정부의 외부 개입이 주요한 동형화 추진 기제가 되는데, 이 경우는 제도변화의 초기에는 자발적으로 시작되어 규범적 또는 모방적 동형화 경향을 띠었더라도 결국에는 강압적 동형화의 양상을 띠게 되는 경향도, 동형화의 지속 여부를 예측하기 위해 고려할 필요가 있다. 반면 동형화가 아직 달성되지 않은 상태라면, 이를 단순히 애초에 지향했던 동형화의 미진 상태로만 해석할 것이 아니라 토착화 과정인지, 반동형화 과정인지, 근본적인 제도의 오류 상태인지 를 파악함으로써 미래의 변화 양상을 예측할 수 있다. 특히 외부 주체나 환경이 동형화 추진 기제로 작용했으나 내부의 저항에 의해 동형화를 이루지 못하고 있는 경우는 제도 도입에 대한 저항 또는 반동형화 사례로 파악할 수 있다. 반면 외부의 동형화 추진 기제가 외부의 다른 의견이나 환경요인을 극복하지 못하고 동형화에 실패한 경우는 제도 도입을 위한 사회적 합의에 도달하지 못했거나 새로운 제도 도입 자체가 정책적 오류인 경우로 파악할 수 있다. 이들 경우에는 내외부에서 작용하는 반동형화 기제가 어느 정도 강하게 지속되는지 여부에 따라 동형화가 미래에도 계속될지 예측할 수 있다. 동형화의 기제가 내부에서 오는지 외부에서 오는지, 그리고 그것이 지속될 것인지 등을 종합하여 지역문화재단 관련한 미래 양상도 예측해볼 수 있었다. 조직 형태 측면의 동형화 기제는 지역문화진흥법이라는 법제화를 통해 더욱 강화되어 미래에도 지역문화재단 설립 붐은 가속될 것으로 예측되지만, 실질적인 팔 길이 원칙 기구 설립이라는 조직 형태의 내용적 동형화 달성 요구도 지속될 것으로 예측할 수 있다. 지역문화재정의 개선 여지가 없는 한 중앙정부의 시책사업 배달사업소로 조직 활동이 동형화되는 현상은 앞으로도 지속될 것으로 예상한다. 운영원리 측면에서 관료주의 행정기관화도 더욱 가속될 것이다. 반면 민간 전문기구로서 특성을 대표하는 기부 유치 활동은 주요한 경영혁신 성과지표로 자리 잡아, 자발적인 ‘모방적 동형화’에서 ‘위압적 동형화’ 기제로 강화될 것으로 예측할 수 있다. 이번 연구는 문화정책적 현상에 대해 새로운 분석 틀을 적용해본 것으로서 의의가 있다. 하지만 동형화 기제 분석이 개별 현상에 대한 객관적 분석 결과를 종합한 결과라기보다는 신제도주의 동형화 이론을 적용하여 현상을 분석하기 위한 직관적 대입에 의한 선택인 점은 본 연구의 한계로 남아 있다. 이것은 신제도주의 동형화이론을 적용한 연구자체의 한계이기도 하다. 이와 같은 조직 활동의 동형화를 막을 수가 없다면, 그 안에서 (특히 광역) 문화재단의 법적 위상과 정책적 역량을 확보하는 것이 중요하다. 그것은 단순히 문화재단의 이익만을 위한 것이 아니라 지역 내 문화정책 전달체계의 정립과 협력적 관계 도출 차원에서도 중요한 조치다. 김세훈(2012)이 지적하는 바와 같이, 현재처럼 위탁사업의 형식으로 수많은 중앙정부 서비스를 대행하는 문화재단의 역할을 통해서는 지역문화의 진흥이나 지역문화역량의 축적 등을 기대하기 어렵다. 따라서 국가적 차원의 문화서비스 전달 시스템에 문화재단의 위상과 역할을 명기하고, 이를 기반으로 지역의 위한 자체 기획사업뿐 아니라 전달체계 내에서 문화재단이 맡은 바 기능을 책임 있 고 안정적으로 수행할 수 있는 기반을 마련해주는 것이 필요하다.