노인복지정책 진단과 발전 전략 모색

사회정책을 검토하는데 가장 근간이 되는 출발점은 Gilbert & Terrel(2013)에 의하여 제시된 바 있다. Gilbert & Terrel에 의하면 사회정책은 할당(Allocation), 급여(Provision), 전달체계(Delivery), 재정 (Finance)이라는 4가지 측면에서 검토될 수 있다. 할당은 수급 자격 즉 정책의 대상을 의미하는 것으로 귀속적 욕구, 사회적 공헌에 대한 포상, 또는 전문가 판단 등에 의하여 대상자가 선정된다. 급여의 경우는 현금, 사회서비스, 기회, 권력 등이 이에 속하며 대체적으로 현금서비스와 현물서비스는 구분되는 경향이 있다. 전달의 경우, 서비스를 전달하는 구체적 인 방법으로는 중앙집권적 또는 지방분권적인 제공, 공공행정가 또는 민 간 전문가가 제공하는 방법 등이 있다. 재정의 경우 재원을 어떻게 조달하는가 하는 재정 조달의 방법을 의미하는 것으로 공공 재원, 민간 재원, 공공과 민간 재원의 혼합 등이 대표적인 방법이다. 우리 사회의 급격한 변화로 인하여 노인의 특성 변화를 계량적으로 전망하기는 어렵다. 전문가들은 가까운 시일 내에 노인단독가구 형성이 증대할 것이며, 건강상태 개선도 이루어질 것으로 전망하고 있다. 즉 노인의 독자성이 증가할 것으로 판단하고 있는 것이다. 또한 노인의 권리 의식도 가까운 시일 내에 상응할 것으로 판단하고 있다. 그러나 노인의 시민 의식은 이보다는 조금 늦게 강화될 것으로 판단하고 있다. 한편, 소득의 충분성은 현재와 비슷한 수준을 유지하다가 10년 후에나 상승할 것이라는 전망이었다. 이러한 전문가의 의견과 전망은 앞으로 노인복지정책의 방향성을 모색하는 데 참고해야 할 것이다. 본 연구에서는 노인인구가 20%가 되는 2025년, 즉 지금으로부터 약 10년 후까지는 해결되어야 할 과제를 도출하고자 한다. 2007년 평생교육법의 개정, 2016년에 제정된 고용상연령차별금지 및 고령자고용촉진에관한법률등은 모두 2005년 마련된 저출산‧고령사회기본법 전후로 이루어진 조치로 고령화에 따른 사회 전반의 대응책 마련이 중요하다는 인식에 기초했다고 볼 수 있다. 더불어 노인인구의 증가와 노년기가 한 개인의 생애에서 갖는 중요성이 커짐에 따라서 2004년의 노인일자리사업, 2006년의 생애 전환기 건강검진 등의 사업들이 새로이 도입되었다. 그러나 저출산‧고령사회기본계획이 인구고령화에 따른 사회적 문제 해결에 초점을 두게 되었다는 의의를 갖지만 노인을 대상으로 한, 즉 개인의 고령화에 초점을 둔 종합적인 법적 기반과 기본계획은 아니라는 점에서 한계를 갖고 있는 것도 사실이다. 실제 1999년에 노인복지 중장기 발전 계획이 수립된 이후 개인의 고령화에 초점을 둔 발전 계획이 별도로 마련된 것은 없다. 한편 노년기의 가구 형태에도 큰 변화가 발생하여 20년 전에는 약 절반의 노인이 자녀와 동거하고 있었지만 2014년에는 약 4분의 1만이 자녀와 동거하고 있고 약 3분의 2가 노인단독가구이다. 노인 독거의 비중은 23.0%인데, 이 비율은 통계청의 가구추계에 의하면 2035년도에는 38.0%에 달할 것으로 전망된다. 즉 노인단독가구의 비중은 계속 증가할 것으로 전망된다.6) 따라서 자녀 동거를 기본으로 설정한 과거의 노인복지정책은 향후 노년기의 긴 빈 둥우리 단계를 보낸 후 혼자 생활하다가 사망에 이르는 과정을 기본으로 설정하는 변화를 추진해야 할 것이다. 이러한 인구학적 변화 외에도 사회 경제적 위상의 변화도 지속될 것이며 그 변화의 속도 또한 가파를 것으로 전망된다. 20년 전만 해도 노인의 약 3분의 2가 공식적인 교육을 받은 경험이 없었던 것에 비하여 2014년 현재는 노인의 약 3분의 1이 중고등학교 이상의 학력을 갖고 있으며, 2025년에는 약 절반의 노인이 고등학교 이상의 학력을 소지하고 있을 것으로 전망된다. 2035년에는 30.3%가 대학교 이상의 학력자로, 지난 20 년간의 변화에 맞먹는 변화를 예상할 수 있다. 최근까지 노인복지와 관련한 많은 연구가 이루어졌지만, 대부분이 노인의 특성 파악과 정책 분석을 별도로 실시하여 노인복지정책이 노인의 특성과 욕구에 상응하고 있는가를 점검하지는 못하였다. 한편 정책 방안 제시를 목적으로 한 연구의 경우는 특정 정책 영역을 집중적으로 연구하 거나 폭넓은 정책 방안 모색의 일부로 노인복지정책을 다루고 있어, 제시된 방안과 방향성이 포괄성과 구체성을 동시에 확보하지 못하고 있는 상황이다. 또한 기존의 노인복지정책 진단과 발전 전략의 모색은 5년 정도의 단기 주기로 노인복지정책의 발전 방향이 모색되거나[예: 저출산‧고령 사회기본계획의 일부, 치매관리종합계획(2016~2020)], 개별적인 정책별 로 성과 평가가 이루어지고 있어(예: 저출산‧고령사회정책 성과 평가) 정책 패러다임의 변화를 모색하기에는 한계가 있는 것도 사실이다. 1981년 「노인복지법」의 제정은 노인이나 일반 국민들 사이에서 점차 국가와 사회가 노인 부양과 복지를 책임져야 한다는 인식과 태도가 나타나게 되었음을 의미한다. 그러나 이 시기에는 경로 효친사상을 고양하는 것에 정책의 초점을 두었기 때문에 노후소득보장 문제나 보호가 필요한 노인에 대한 문제, 노인 의료 문제 등에 대해서는 적극적인 정책이 펼쳐지지 못했다. 다만, 1983년부터 무료노인건강진단제도를 통하여 최초의 노인건강증진정책을 시행하였다(보건복지부, 2016f). 이후 노인 건강에 대한 본격적인 관심을 가진 것은 65세 이상 노인인구가 전체 인구의 7.2%가 되어 고령화 사회에 돌입한 2000년 이후로 볼 수 있다. 이때의 주요 노인 건강 정책은 건강보험제도의 발전과 노인장기 요양보험제도의 도입 준비로 정리된다(선우덕, 2014). 먼저, 1980년 의료보험제도의 도입 이후 그동안 직장 근로자, 공무원 등 특수직역근로자, 지역 자영업자로 구분하여 실시되어 오던 것을 2000년 관리 운영 체계를 통합하고, 2003년에는 재정통합을 이루어 누구나 동일한 보험급여를 제공받게 되었다. 우리나라의 노인 돌봄 정책은 2008년 노인장기요양보험제도 도입을 기점으로 급격히 변화하였다. 노인 돌봄 욕구를 사회보험의 형태로 제도화한 것은 노인에 대한 책임 주체가 가족에서 사회의 공동 책임으로 전환하였음을 의미하는 것이다. 노인장기요양보험제도가 도입되기 이전의 노인 돌봄 정책은 가족의 일차적 보호를 우선시하고, 공적 서비스는 가족에 의한 보호가 이루어지지 못하는 자에 대한 보완적 형태의 선별적 제도였다. 이에 반해 장기요양보험제도 도입은 보편적 제도로 전환하는 계기가 되었다. 우리나라의 노인 돌봄 정책은 노인복지법 제정(1981년) 이전과 이후, 노인장기요양보험제도 도입 이전과 이후로 크게 구분될 수 있다. 또한 노인복지법 도입 이후에는 1980년대, 1990년대, 2000년대와 2008년 이후, 노인 돌봄 정책의 꾸준한 발전과 변화를 이루었다.