일본의 환경영향평가제도

여기에서 행정 절차법 32조 이하, 행정 지도에도 일정한 제약을 둔 지금은 환경영향평가 실시에 행정 지도를 하기에 제약이 있다. 특히 법제도가 아닌 행정 지도의 절차가 완료할 때까지 인･허가를 주지 않는다는 것에 대한 적법성을 추궁할 우려가 있었다. 그래서 환경영향평가제도를 법제도로 하는 것과 함께 환경영향평가 절차가 끝날 때까지는 사업을 실질적으로 시작하지 못하도록 명확히 할 필요가 있다고 지적되어 왔다. 게다가 현행의 환경영향평가제도는 법률 제도가 아니기 때문에 지방공공단체가 조례나 요강에서 개별적인 환경영향평가제도를 정할 수 있었으며 절차가 중복되는 것도 문제가 되었다. 이러한 점을 정리하기 위해서라도 법제도화가 바람직하다는 의견이 분분했다. 또한 동시에 문제가 되는 것은 일본 환경영향평가제도의 구조가 행정 지도인 것 과 내각회의 Assessment 제도에 선행된 성(省) 회의 Assessment 제도나 경과 조치로써 선행된 환경영향평가 절차를 존속시킨 결과 제1장 1절에 기록했듯이 국가의 환경영향평가제도에 너무 많은 것이 섞여있는 결과가 되었다. (2) 그런데 지방공공단체에서는 대상이 되는 사업에 대해서 인 허가 권한이 적기(국가의 권한을 기관 위임 업무로 지방공공단체장이 행사할 수 있는 경우가 있지만 이것은 법률에 의해 인 허가의 요건이 정해져 있다. 그래서 조례로 요건을 부가하는 것은 허용할 수 없다고 해석되고 있다) 때문에 환경영향평가의 결과를 인 허가를 통해 사업에 반영시키는 것은 어려웠다. 게다가 인 허가 권한이 없는 것은 사업자에게 환경영향평가를 실시하도록 하는 것 자체가 어려울 수밖에 없다. 그래서 환경영향평가를 의무화시키기 위해서는 조례가 필요했다고 할 수 있다. 그러나 지금까지 국가의 법률이 없어 조례 형식에 의해 행하는 지방공공단체의 환경영향평가제도를 보급시킨다는 것은 큰 어려움이 따랐다. 조례 형식을 취하는 요강 등에 의한 지방공공단체의 환경영향평가제도는 사업자에게 하는 행정 지도로, 소위 상대방의 뜻에 따라서 협력이 이루어지는 것이었다. 말하자면, 지금까지의 지방공공단체의 환경영향평가제도를 평가할 경우에는 이러한 사정을 배경으로 하는 것을 간과해서는 안된다. 앞에서 자주 다루었듯이 신법은 환경영향평가서에 환경청 장관의 심사 및 의견을 듣도록 하는 것을 제도화 했다. 다만, 기존 일본의 환경영향평가제도는 지침에 따라 조사･예측･평가를 한다. 심사가 이 범위를 넘어서지 않는다면 아무리 심사 절차를 까다롭게 하더라도 실질적이지 않다는 것에 주의를 할 필요가 있다. 실제로 도･도･부･현지사의 의견이 만들어지는 단계에서 상당히 면밀하고 실질적인 심사가 이루어지고 있다. 이 경우에 학식이 있는 경험자나 조례에 입각한 심사 기관이 참가하는 사례도(금지되어 있지 않기 때문에) 많고, 주어지는 권한의 범위에서 가능한 한 노력이 이루어지고 있다. 게다가 이것을 실질적인 제도로 하는 것은 그다지 무리한 것이 아니라는 듯이 받아들여지지만 문제는 심사를 하는 인재와 심사 범위에 제한에 있다. 환경영향평가 시스템을 규제 제도와 연결하여 제도화하는 것은 당연히 가능하다. 즉, 프로그램이나 프로젝트를 세우고 실시하는데 인･허가가 필요한 경우에 해당 프로젝트의 환경영향평가 결과를 인･허가 요건에 삽입하는 것이 그 한 예이다. 이 경우, 환경영향평가제도는 직접적으로 규제할 수 있는 기능을 갖고 있다. 또한 구 법안이나 신법 또는 조례에 따르는 환경영향평가제도는 환경영향평가의 절차 완료 후에 사업을 시작하도록 하고 있다. 조례 중에는 이것을 위반한 사업자에게 벌칙 등 규제를 가하기도 하는 사례도 있다. 이러한 환경영향평가 절차를 제도적으로 의무화하여 환경영향평가제도가 간접적인 규제 기능을 갖고 있다고 볼 수도 있다(단, 이것은 어디까지나 본래 규제와는 구별된다). 결국, 이와 같은 경우에 환경영향평가가 불완전하면 사업에 착수하는 것이 매우 어렵다고 해석할 수 있다. 그렇기 때문에 미국에서 NEPA의 초기에는 이러한 이유로 재판소에서 사업 금지 명령을 내린 경우가 많았다. 그러나 얼마 안 있어 환경영향평가의 절차가 정비되고, 소송사례는 급감했다고 한다. 이것은 국민의 눈으로 봐도 복잡하고 투명성은 결여 되어 있으며, 사업자에게 과도한 부담을 주는 것 이었다는 점은 부정할 수 없다. 환경영향평가가 입법화될 때 이러한 문제점이 논해졌다. 물론 환경영향평가 대상이 되어야 하는 사업의 종류마다 특성이나 환경에 주는 영향이 다르다. 또한 지역의 환경 특성도 다르다는 것을 생각하면 상세한 절차를 모두 통일시키는 것은 오히려 해롭다는 것은 말할 필요도 없다. 사업별로 자세하게 정해진 것은 필요하다고 인정해도 기본적인 규칙의 법률에 따른 통일이 필요하기 마련이다. 환경영향평가법은 이렇게 유연하고 탄력적인 환경영향평가제도의 확립에 이바지함과 동시에 기본적인 규칙 통일성에 의해 시스템의 투명성을 높이는 것을 지향하게 되었다. 또한 환경영향평가를 규제 형식으로 하고, 대상이 되는 사업 계획이 환경영향평가의 ‘평가 기준’을 만족시키는 것을 인･허가의 요건으로 한다. 지금까지는 사업실시를 금하는 형식으로 해야 할지, 환경영향평가가 적절하게 이루이지기 위해 환경영향평가 계획 결정자에게 판단할 자료를 제공하는 시스템으로 구조를 제도화하는 절차 형식으로 해야 할지에 관한 것도 논할 수 있는 주제였지만, 환경영향평가법은 기존에 이어진 흐름을 따르는 절차 형식을 선택하게 되었다. (1) 지금까지 계속 강조했듯이 환경영향평가는 결코 환경관리 제도의 전부일 수 는 없다. 환경관리 제도의 기본은 먼저 해당국가 또는 지방공공단체의 환경 정책 이념이나 방침을 확립하고 구체적인 시책으로 이어가기 위해 시책을 체계화하는 것이 환경 계획 등을 명료하게 정리하는 것이다. 이러한 기초를 바탕으로 제안된 프로젝트에 의해 환경에 주는 영향을 예측하거나 평가하는 것이 성립된다. 즉, 어떠한 환경 항목에 대해 영향을 예측해야 하고, 이 예측 결과를 어떻게 평가해야 하는지 간에 그 사회에서 합의된 객관적인 ‘표준’이 없이는 논의하기 어렵기 때문이다. 지금까지의 일본 환경영향평가제도는 이러한 정책의 체계화와 분리된 형태로 구조가 형성되어 왔다. 그리고 환경영향평가 대상이 되는 사업 종류와 규모, 예측과 평가를 해야 하는 환경 항목, 평가의 기준이 정해져 실시되어 왔다. 그러나 여기에서 파악된 환경의 범위는 좁고 종합적으로 환경을 파악하는 시점이 결여되었다고 지적할 수 있다. 환경영향평가를 지원하는 기술적 측면에서의 과제는 이 외에도 환경영향평가를 해야 하는 대상 프로젝트나 평가해야 하는 환경 요소를 조기 단계에서 확실히(screening) 하기 위한 조사 방법이다. 그리고 이것에 맞춰서 먼저 실시해야 하는 ‘간략한 환경영향평가’ 방법을 검토, 개발하여 환경영향평가 결과를 정보로 제공하는 방법(특히 이해하기 쉽고, 필요한 정보를 확실히 전할 수 있는 기술)을 검토, 환경영향평가를 시행하는 사람들에게 범용적인 환경정보 제공 시스템의 검토, 환경영향평가 조사자를 확보하는 것과 그 기술 수준을 유지하거나 향상시키는 시스템, 환경영향평가의 신뢰성 확보를 위한 시스템을 검토하는 것 등은 신뢰할 수 있는 환경영향평가제도의 확립을 위해 피할 수 없는 중요한 과제이다.