혁신 클러스터 성공요인과 해외사례

앞서 살펴본 UNIDO, 세계은행, USAID, JAICA 등은 개도국에 대해 클러스터 구축 지원을 하고 있는 대표적인 기관들이다. 이 기관들은 기본적으로 경쟁력 강화를 위한 수단으로 클러스터 구축지원을 하고 있고, 궁극적으로 수원국의 경쟁력 강화를 통해 빈곤층에게 성장의 혜택이 돌아가게 하는 것을 목표로 하고 있다는 점에서는 동일한 목표를 가지고 있다. 클러스터 구축지원과 관한 방법론은 유사한 점이 많지만, 기관 별로 강조하는 부문이 차이가 있는 것도 사실이다. 이 기관들은 클러스터 구축지원과 관련하여 공통적으로 수원국의 특수성을 충분히 감안하여 클러스터를 선정하고, 현지 상황을 잘 아는 중개인(또는 CDA)를 적극 활용하여 클러스터 구성원 간 신뢰구축과 공동의 노력을 이끌어 내는데 주력하고 있다. 대부분의 경우 클러스터 구축지원은 장기간에 걸쳐 이루어지고, 단계별로 포괄적인 지원을 하고 있다. 클러스터 기획(CI)이 종료된 이후에도 클러스터가 자생적으로 지속되는 것이 중요하기 때문에 민간부문의 적극적 참여를 유도하기 위한 인센티브 메커니즘을 도입하고 있으며, 전 과정에 걸쳐 모니터링과 평가가 이루어지고 있다. 세계은행의 경우 ‘경쟁력’(competitiveness) 강화를 위한 지원사업은 수 백건 이상 시행해 왔다. 그러나 경쟁력이 지나치게 넓은 의미로 해석되어 사업 시행 시 일관성이 유지되지 않는 경우가 많았기 때문에 최근에는 경쟁력이라는 용어 사용을 줄이고 있다. 또한, 클러스터 기반 경쟁력 강화 사업에 투입되는 자금규모가 미미한 수준이기 때문에 클러스터를 통한 경쟁력 강화라기 보다는 전반적 경쟁력 강화사업의 한 부분으로 클러스터 지원을 해온 것으로 평가된다. 한편, UNIDO의 경우 경쟁력 이슈에 대해 두 가지 차원에서 접근하고 있다. 하나는 광의의 경쟁력 강화이고, 다른 하나는 클러스터 중심 경쟁력 강화이다. 2001년 UNIDO는 “Development of Clusters and Networks of SMEs Program'을 시작하였다. 이 프로그램은 기업간 연계강화는 물론 지역의 지원기관과의 협조체제 강화에 초점을 맞추고 있다. 이 프로그램은 중소 기업간 수평적 네트워킹, 중소기업과 대기업 간의 수직적 네트워킹을 포괄하고 있고, 이를 통해 중소기업들이 공동의 문제를 해결하고 시장기회를 잘 활용할 수 있도록 집단적 노력을 촉진시키는 것을 목적으로 하고 있다. 1990년대 후반 이후 USAID는 다양한 ‘클러스터’ 프로젝트와 ‘경쟁력 강화’ 프로젝트를 시행해 왔다. 두 용어의 관련성이 매우 큰 것은 사실이지만, 개념 이 명확히 규명되지 않은 상태에서 프로젝트들이 진행되어 왔기 때문에 사업 시행 과정에서 개발실무자들이 이에 관해 혼돈이 있었던 것도 사실이다. USAID에서는 클러스터 프로젝트의 효과성을 높이기 위해 ‘경쟁력’의 개념을 규정하고, 클러스터 기획(CI: cluster initiatives)과 기업 및 산업, 국가의 경쟁력을 높이기 위한 광범위한 ‘경쟁력 강화’ 사업을 구분하였다. 세계경제포럼(World Economic Forum)은 ‘글로벌 경쟁력 보고서’(Global Competitiveness Report)에서 국가차원의 경쟁력 결정요인으로 “국가의 생산성 수준을 결정하는 생산요소, 정책 및 기관”을 종합적으로 고려하고 있다. 이 보고서에서는 생산성과 경쟁력을 결정하는 중심축(pillars)으로 기관, 인프라, 거시경제, 보건 및 초등교육, 고등교육 및 훈련, 시장의 효율성, 기술수준(technological readiness), 경영 고도화, 혁신 등 9개를 평가하고 있다. ‘경쟁력’이라는 개념이 일반인들에게도 널리 사용됨에 따라 이를 최종적인 경쟁력 수준이 아닌 경쟁력을 강화하기 위해 필요로 되는 여러 단계를 지칭하는 것으로 사용하는 경향이 커졌다. 많은 사람들이 클러스터 개발이 이 단계에서 핵심적인 구성요소라는 점을 언급하게 되면서 클러스터 개발 업무담당자들 조차도 자신들이 하는 일이 경쟁력 강화사업 그 자체라는 혼동을 하게 되었다. 그러나 글로벌 경쟁력 보고서에서 명확히 언급하고 있는 바와 같이 한 국가의 경쟁력은 수많은 요인에 의해 결정된다. 클러스터 개발은 그 중 일부를 해결할 수 있으나 모든 것을 해결하는 데 효과적이라고 할 수는 없다. 즉, 클러스터 개발은 경제의 경쟁력을 향상시키기 위한 여러 전략들 중의 하나임을 간과해서는 안된다. 대부분의 개발도상국은 클러스터가 제대로 운영되기 위해 필요로 되는 조건(지역 및 산업 전문성, 재원, 인력, 기업간 상호 연관성 등)을 갖추지 못하고 있다. 잠재적 클러스터를 지원하는 것이 유용할 수는 있지만, 국제경쟁력 향상을 위한 국가에 대한 지원은 거시경제 관리, 투자환경 및 교육부문에 대한 투자, 교통 및 통신 인프라 개선 등 근본적인 경제전반의 개혁이 요구된다. 앞서 서술한 바와 같이 최근 산업정책에 대한 논의는 산업정책을 어떤 방식으로 추진하는 것이 효과적인 것인가의 여부를 중심으로 진행되고 있으며, 이러한 과정에서 연성형 및 미·거시 중간형 산업정책의 중요성이 강조되는 추세에 있다. 기실 산업정책을 이와 같은 광의의 정책수단으로 해석할 경우 개도국 뿐만 아니라 미국, 영국, 일본 등 선진국에서도 과거부터 다양한 산업정책이 추진되어 왔고 현재에도 진행되고 있음을 알 수 있다. 예를 들어, 미국 정부의 경우 네트워크 실패를 극복하는 데에 목표를 둔 클러스터 형성 지원 정책을 다양한 방면에서 시행해왔다. Wade(2012)는 가장 대표적인 사례로서 1987년 이후 추진되어 온 SEMATECH을 들고 있다. 동 프로젝트는 1980년대 후반 일본의 반도체 산업 경쟁력 향상에 효과적으로 대응하기 위해 연방정부 차원에서 추진된 지원사업으로서 사업 초기단계에 총 14개 국내 반도체업체 간에 협력체제를 구축케 하고 이를 통해 R&D 및 제조역량 공유, 반도체 설비의 재생산 재개 등을 유도한 바 있다. 첫째, 개도국들의 경우에는 선진국들과는 다른 정책 우선순위 설정이 필요하다. 즉, 클러스터 정책이 국가 전반의 성장거점 형성을 목표로 하는 경우와 빈곤층에 대한 소득증대나 고용창출을 목표로 하는 경우 각각의 특성에 부합하는 정책 우선순위와 설계가 필요하다. 개도국 내에 가장 일반적인 클러스터는 자연발생적인 생계형 클러스터(petty-commodity cluster)이기 때문에 가치사슬 상의 기업 간 분업이 미약하고 주로 독립적, 수평적인 특화구조를 가지고 있다. 이러한 생계형 클러스터가 중장기적으로 국가적 성장거점으로 전환된 경우는 거의 없기 때문에, 대부분의 공여기관들이 이미 존재하는 생계형 클러스터를 중심으로 친 빈곤층 성장(pro-poor growth)을 목표로 한 클러스터 구축지원을 하고 있다. 셋째, 개도국이 직면한 정책 환경의 또 다른 특징으로는 산업정책의 유효성에 기본전제가 되는 정부 효율성이 평균적으로 낮다는 문제를 들 수 있다. 경제발전 초기단계에서는 성숙단계에 비해 시장실패를 교정해야 하는 정책적 수요가 상대적으로 높은데 비해, 이러한 시장실패 요인에 탄력적으로 대응할 수 있는 정부의 정책역량은 반대로 낮아서 선진경제로의 유기적인 이행이 저해될 수 있다. 따라서 개도국 내에서 보다 효과적인 산업정책의 시행을 위해서는 정부의 행정능력을 향상시키고 관련 법적·제도적 기반을 구축하여야 하는 점은 이론의 여지가 없다. 그러나 다른 한편의 대안 혹은 보완조치로는 비효율성 및 정보의 비대칭성으로 인해 발생할 수 있는 정부실패를 최소화하는 차원에서 민간부문의 적극적인 역할을 유도해 내는 방안이 있다.