예산과정의 지출검토제도spending review 도입 방안 연구

최근 예산체계와의 불일치 및 부처의 보고서 작성부담이 높다는 지적에 따라, 기획재정부는 2015년부터 재정사업목표관리제도의 성과관리 작성체계를 개선하여, 성과관리 목표체계와 예산 프로그램체계를 일치시켜 성과계획서를 작성하도록 하고 있다. 이를 통해 예산체계와의 불일치로 인한 부처의 보고서 작성부담을 줄이는 것을 목표로 하고 있다. 또한, 2016년 성과관리의 실익이적은 신규사업, 행정지원 사업, 소규모 사업, 평가 중복사업 등을 성과관리 대상사업에서 제외하여 1,636개 성과관리 대상사업 수를 1,372개로 축소하였다. 또한, 2016년 부처의 평가부담 완화를 위하여 재정사업통합평가서를 성과 보고서로 통합하여 성과보고서의 작성항목을 재정사업통합평가지표의 내용으로 전환하기도 하였다(오영민, 2017). 박주형 외(2017)은 지방자치단체의 재정사업 자율평가가 미치는 영향을 분석하기 위해 경상북도 재정사업 자율평가 결과를 바탕으로 실증분석을 실시하였다. 그 결과 다수 사업들의 평가등급은 보통 등급의 수준으로 나타났으며 성과계획의 미수립, 합리적이지 않은 목표 설정 등의 비중이 크게 나타나 성과관리의 질은 미흡한 수준으로 나타났다. 또한 성과지표 설정, 사업평가, 환류 관련 요인 등은 성과평가에 통계적으로 유의미한 영향을 미치고 있으나 비평가요인은 통계적으로 유의미하지 않은 결과가 나타났다. 해당연구에서는 경상북도의 경우 자율평가 제도의 도입기간은 1년 미만으로 성과관리의 체계가 미흡한 상태이며 자율평가 제도는 지방자치단체의 특성을 반영한 평가제도의 수정이 필요함을 언급하였다. 또한 합리적인 자율평가제도가 시행되기 위해서는 지방자치단체와 민간보조사업자가 협력하여 합리적인 성과관리가 시행되어야 한다고 주장하였다. 재정사업자율평가는 2005년 도입 후 10년 간 재정사업의 성과제고 기여해왔다는 성과도 인정받고 있으나, 성과평가의 관대화 경향과 성과미흡사업에 대한 예산삭감을 어렵게 하는 등의 전략적 행동, 기획재정부의 재평가로 인한 부처의 자율성 저하, 성과미흡의 원인에 대한 고려 없이 예산을 삭감할 경우 정책 수혜자가 피해를 보는 상황이 발생하는 등 비판이 제기되어 왔다. 새로운 통합 재정사업 평가는 제도 개편안은 평가대상은 원칙적으로 예산과 기금이 투입되는 모든 재정사업을 대상으로 하는 것은 동일하나 평가주기를 세출구조조정 강화를 위하여 평가대상사업 1/3씩 하던 것을 모든 재정사업으로 단계적으로 확대하여 매년 모든 재정사업에 대한 평가가 이루어지도록 하였다. 평가절차는 현재와 동일하게 각 부처의 자체평가 실시 후, 메타평가가 이루어지며, 평가결과는 미흡사업에 대한 지출구조조정 및 제도개선방안을 마련하게 하고, 우수 및 미흡부처에 대한 기관별 인센티브와 패널티를 부과하는 방식으로 운영된다. 두 번째로, 예비타당성조사의 경우 현행 500억 이상 대규모 재정사업의 경우 일부 면제되는 사업을 제외하고 전문기관(한국개발연구원과 한국과학기술 기획평가원 등)에서 사업의 필요성과 효과를 분석하여 사업의 수행여부를 결정하는 제도이다. 예비타당성조사를 통과하는 확률이 60% 정도 수준이어서 실효적인 선별기능이 있고, 사업설계 및 계획의 합리성을 제고하며, 대규모사업의 무분별한 도입을 방지하는 효과가 있다는 점이 성과로 제기되었다. 다만, 대규모 토목사업이 정치적 의사결정의 결과인 경우 예비타당성조사의 결과에 대한 신뢰성이 떨어지고, AHP와 BC와 같은 전문가를 대상으로 하는 조사결과의 객관성 문제, 개별 사업에 적용되므로 거시적인 관점의 예산배분 효율성에 미치는 영향은 미미하다는 한계가 지적된다. 보다 현실적인 차원에서, 성과관리(performance evaluations)는 일종의 재정사업 또는 프로그램에 대한 회고적(retrospective) 분석으로, 얼마나 해당 사업이 성공적이었는지, 성과 향상을 위해 무엇을 해야 하는지, 이를 통해 미래의 사업에서 어떤 점을 개선해야 하는지에 대한 정보를 제공하는 유용한 도구이다. 이는 성과관리가 예산의 증감을 결정하는 절대적인 수단으로 간주되기보다는, 성과향상에 대한 정보를 제공하는 원천으로 받아들일 필요가 있음을 시사한다. 성과관리는 기본적으로 과거 수행 실적을 일정한 기준에 따라 평가하거나, 이를 통해 도출된 문제점 및 개선사항을 바탕으로 현재 수행중인 과업을 모니터링하고 관리한다. 이와 달리, OECD의 적격성분석(value for money)에 따르면 지출검토는 세 가지 측면에서 이러한 성과관리와 차별적인 성격을 지닌다. 첫째, 지출검토는 각 재정사업의 현 예산 수준에서의 효과성과 효율성만을 대상으로 할 뿐만 아니라, 지출심사의 결과로 감축된 예산 수준에서의 산출과 성과도 분석의 대상으로 삼는다. 둘째, 재무부서 또는 총리실에서 제도 운영의 최종 책임을 진다. 셋째, 지출검토제도의 후속조치는 예산과정에서 결정된다. 덴마크는 명시적이고 공식적인 지출검토제도가 확립되어 있지는 않다. 그나 OECD(2011)는 덴마크의 재정제도에서 지출심사의 성격을 지닌 절차가 비공식적으로 운영되고 있음을 분석하고, 이에 이를 명시적이고 체계적인 절차로 운영하기 위한 구체적인 방법을 제시하고 있다. 이런 점에서, 덴마크에서 지출검토제도의 성격을 지닌 재정제도를 고찰하고, OECD가 제시한 개선 방안을 고찰하는 것은, 비공식적인 지출검토제도를 어떻게 명시적으로 제도화할 것인지에 대한 시사점을 준다는 측면에서 고찰할 필요가 있다. 덴마크의 지출검토제도는 표준화된 절차에 따르기보다는 비공식적으로 확립되어있으며, 지출검토제도에 따른 조언은 예산과정에 임기응변(ad hoc)에 따라 포함되어있다. 이는 1980년대 중반 특별연구(special study)라고 일컬어진다. 다른 국가들의 명시적인 지출검토제도가 중장기적 관점에서 수행되는 것과 달리, 유사 성격을 지니는 이러한 덴마크의 특별연구 제도는 연 단위로 운영되며, 10 – 15개의 지출심사가 매년 수행된다(2015년의 경우 34개 수행). 현재 덴마크에는 주제 선정, 개인 심사 기준, 참여자, 후속조치 등에 대한 표준적인 심사 과정은 존재하지 않는다. 이탈리아는 2007년 “재정법”에 의거하여 실험적인 지출검토제도를 도입하였다. 이를 수행하기 위한 공공재정 기술위원회는 정부부처조직의 합리화, 행정절차의 개정, 인적자원 수요 재조정의 3개 영역으로 중앙관리활동과 각 부처 사이의 자원 재분배를 목표로 수행하였다. 이후 지출검토제도가 제도적으로 정착됨에 따라 이러한 기능을 재무부처에서 흡수하였다. 2011년 이후 제도화된 지출검토제도의 목표는 경제위기 극복과 함께 유럽 연합의 재정건정성 기준 준수를 위한 정부소비지출의 합리화였다. 이는 전략적 우선순위의 재조정보다는 정부지출의 감축이라는 목적을 분명하게 우위에 둔 것이라 할 수 있다. 그러나 이러한 목적을 수행하기에 이탈리아 중앙정부 및 지방정부의 예산항목들은 지나치게 단편화(excessive fragmentation)되어 있었고, 의무지출 항목들의 비중이 너무 커서 지출삭감을 위한 계획을 수립하기 어려웠다. 이러한 예산구조로 인해 일선부처 및 공공기관들은 예산절감을 위해 사업 효율성을 향상시킬 유인이 부족하였다. 이러한 현실적 어려움으로 인해, 지출검토제도의 계획과 수행에 있어서 중앙 재무부처와 일선 부처사이의 상호협력과정이 중시될 수밖에 없어 하향식 방식에 근거한 접근법이 쉽게 수행될 수 없었다.