PAYGO제도 도입을 위한 국회 의사절차 개선 방안 및 재정 건전성 제고를 위한 효과적 대안

정책과정 밖의 환경과의 상호작용과 관련하여, 영국이나 캐나다의 지출심사계획은 외부의 전문가나 시민의 참여가 이루어지고 있음을 알 수 있다. 영국과 캐나다의 경우, 정부로부터 독립적인 외부전문가와 시민의 참여가 특정 지출분야에서 합리적인 재정조정 즉 재정감축을 이루어내는데 기여한 바 있는데, 캐나다의 경우, 복수의 부처가 연관된 사업활동의 심사에 있어서 특정한 역할을 하였는데, 특히 정밀검토절차에 있어서 의미 있는 (비판적) 역할을 하였다. 따라서 심사과정에 대한 외부의 독립된 주체의 참여기회 특히 정부 내 기구와의 교차심사(cross-cutting reviews) 제도가 신중히 검토될 필요가 있다. 전문가들의 공공자문활동 역시 지출계획심사에 있어서 중요한데, 참여의 기회를 극대화하는 방향으로 신중하게 설계되어야 한다. 이러한 자문은 단순한 논평과 응답의 수준을 넘어서서 구조적으로 대중(의 의견)이 하나의 중요한 대표자로서 심사과정에 반영되도록 할 필요가 있다. 이와 함께 정책환경과 직접 대면하여 정부사업을 수행해가는 일선관료들 역시 심사절차에 일정한 제안을 할 수 있는 기회를 제공할 필요가 있다. 행정부 및 입법부에 재정 규율을 촉진하기 위한 재정준칙이 효과적으로 적용되기 위해서는 확고한 제도적 장치를 가진 통제수단이 중요하다. 예산 법률과 같이 입법적으로 재정적 프레임워크는 법적 정치적 압력을 주어, 행정부 및 입법부의 불응을 억제할 수 있는 것으로 보인다. 또한 법적 조항은 그들의 재정 규율에 대한 확약을 공공에 표현하는 중요한 방법이 될 수 있다.상임위에서나 예산위원회에서 PAYGO준칙 위반시 의사규칙으로 예산안심사(point of order) 중단을 하거나 일률삭감제도(Sequestration)제도 도입하는 방안을 고려할 수 있으나 일률삭감제도는 대통령이 행사하는 권한으로 의회의 권한을 약화시키고 예산배분에 일률삭감에 따른 자원배분 왜곡 효과가 크며 과거 GRH법안의 예에서 보여지듯이, 위헌소송이 제기되어 위헌판결을 받은 점을 고려할 때 우리나라 실정에는 국회법 등에 의한 의사규칙에 의한 통제가 보다 바람직한 것으로 판단된다. 한편, 재정이 열악한 일부 주에 대해 2020년 준칙준수를 위한 재정지원 제공되는데, 2020년 말까지 적자를 완전히 감축한다는 조건 하에 2011~2019년까지 연방예산으로부터 매년 총 8억유로의 재정 지원을 받을 수 있다. 다만, 건전화 지원을 위한 재정부담은 연방과 주가 절반씩 부담하는 것을 원칙으로 한다. 이 같은 주정부의 Debt brake 적용은 각 주마다 Debt brake 적용 시 경기변동에 따른 고려를 할 수 있으며, 주에 적용될 구조적 부채 원인에 대해서는 규정되어 있지 않아 주정부의 구조적 재량은 허용되지 않는다. 다만, 자연재해나 예상치 못한 비상사태 발생 시 부채부담에 대한 예외규정이 적용한데, 이 경우도 상환계획을 포함해야 하며, 구체적인 절차는 주가 직접 법률로 정할 수 있다. 일부 주는 Debt brake와 관련해 이미 주별 헌법을 수정하거나 변경을 논의 중이며, 주에 따라서는 헌법 대신 예산규정법(budgetary regulation laws)에 신규차입 금지를 명시하고 있다. 일반적으로 Debt brake에 대한 평가는 재정건전화를 위한 제어장치역할로서의 기대효과가 나타난다. 가령, 2000-2008년까지 신규 순차입 실적치와 그 당시 부채 제동장치가 작동했을 경우의 순차입 한도를 비교하면 Debt brake가 향후 재정적자와 부채 증가에 대한 강력한 제어장치로 작동할 것임을 유추할 수 있다. 가령, 재무부 보고서에 따르면 향후 명목 GDP 성장률을 3%로 가정하면, 2040년까지 국가 채무를 GDP 대비 50% 수준으로 감축할 것으로 추정된다. 다만, 구체적인 부채 개념의 한계와 제재 수단의 흠결이 지적된다. 가령, 헌법 자체에는 부채의 구체적인 한계 범위를 명확하게 규정하지 않으며, 부채제한 규정 위반 시 이를 실질적으로 제재할 법적 수단이 규정되지 않는다. PAYGO제도와 영국의 예산전보고(pre-budget report)와 Spending Review, 스웨덴의 춘계재정보고 등은 예산편성 및 심의과정에서 특정한 원칙을 고수하도록 강제하는 통제방식이다. 의원내각제의 경우 다수당이 의사결정을 하므로 정부의 예산편성과정이 의회의 심사보다 중요하며 실질적인 의사결정이 이루어지므로 이 단계에서 통제하는 것이 필요하며 대통령제의 경우 의회가 예산심의과정에서 주도권을 행사하므로 의회의 예산심의절차가 중요한 통제수단이 된다. 일반적으로 의회가 예산심의과정에서 적극적인 역할을 수행하는 경우, 의회의 예산심의 권한이 적절히 통제되지 않으면 재정적자는 확대될 가능성이 있는 반면, 대통령제에서는 대통령과 의회의 정치적 타협과 의 회의 예산심의권에 대한 자율통제가 예산심의과정에 핵심요소가 되기 때문이다. 따라서 의회가 예산심의과정에서 건전성을 유지수단으로 예산총액한도설정(미국의 예산결의안제도), 법률 제·개정에 따라 발생하는 지출확대제한, 의회의 위원회 간 발생하는 이견조정제도 등이 나타난다. 한편, 2000년 이후 몇 년간 경기호황과 재정적자 관리정책으로 재정수지의 흑자가 발생하였는데, 이러한 조건하에서 실제 지출이 지출상한을 크게 초과하였음에도 불구하고 예정되었던 분야별 지출의 일괄삭감이라는 후속조치가 이루어지지 않았다. 이러한 현상은 상황변화에 따라 재정준칙의 안전성이 약화되었음을 시사한다. 이와 함께 미국의 지출제한제도를 살펴보면 재량적 집행에 한정되어 있고, 긴급지출 등 예외조항이 많이 존재한다는 점이다. 물론 이러한 긴급지출에 있어서 한도 초과분은 주로 걸프전쟁의 전비지출에서 기인하였다는 점은 고려하여야 하지만, 어찌되었든 예외적 지출한도 조정으로 인하여 지출은 증가되고, 재정적자는 증가할 수밖에 없었다. 그럼에도 불구하고 만성적인 재정적자로 재정압박에 시달렸던 미국정부의 상황을 고려하여 볼 때, 지출제한제도(와 PAYGO)가 80년대 급속히 늘어났던 재정적자의 증가세를 막고, 경기회복과 함께 재정의 회복을 촉진하는데 기여하였다고 평가할 수 있다. 지출제한제도(expenditure ceiling system)는 예산편성초기에 정부지출에 대한 상한 수준을 정하여 실제 집행된 예산이 그 수준을 넘지 않도록 정부기관들로 하여금 그 기준을 준수하게 하고, 그것이 제대로 준수되었는지 여부를 사후적으로 검토, 조치하는 제도이다. 따라서 지출제한은 사실상 정부의 활동-공공재 생산-에 대한 일종의 예산제약을 형성하는 것으로 최적의 공공재 선택에 영향을 줄 수 있는 제도라 할 수 있다. 이러한 특성은 결국 지출제한제도가 단기적으로 운용되기 보다는 중장기적인 국가 재정계획에 연동되어 운용되어야 함을 시사한다. 지출제한제도의 장점은 일반적인 세입제한 등 다른 재정준칙에 비하여 경기변동으로부터 비교적 자유로운 편이며, 대부분의 국가에서 재정적자의 직접적 원인으로 지적된 지출수요 증가를 통제한다는 점에서 그 효과를 명확하게 예측할 수 있다는 점에 있다(이정희, 2011). 이외에도 다양한 장점이 존재하므로 재정건전성 유지를 위한 정책수단으로서 활용의 가치가 높다 할 수 있다(Anderson & Minarik, 2000).