다자원조의 성과관리 방안에 관한 연구

로그 프레임의 많은 변형이 존재하고, 목표 매트릭스(Objectives matrix)의 운영관리시스템 위계는 UNHCR의 요구에 부합하도록 변형된 것이다. UNHCR 팀이 목표, 목적, 활동의 산출 및 성과 달성을 측정하는데 필요한 지표들을 나란히 배치한 단순하지만 논리적인 방식으로 설정한 것에는 많은 잠재적인 장점이 있다(UNHCR, 2002: 6). 로그 프레임의 기본 원칙은 산출(달성될 것으로 예상되는 작업)과 목표(프로젝트가 수혜자에게 의도한 영향력) 간의 구별과 관계에 있다. 이러한 관계를 명확하게 하기 위해, 이는 매트릭스의 별도의 상자에 나타난다. 가장 낮은 레벨에 위치한 산출은 목표의 효과를 야기하는 것으로 간주된다. 이러한 인과 관계의 논리는 매트릭스의 아래에서부터 위로 작동하며, 이는 수직적 논리(vertical logic)로 알려져 있다. 또한 이것은 ‘if…then’ 논리로 불리는데, 만약(if) 산출이 만족스럽게 완료될 경우, 그렇다면(then) 효과가 나타날 것이다(UNHCR, 2002: 7). 성과 프레임워크는 UNHCR의 예산 및 회계 구조와 연결되어 있다. 이는 원칙적으로 기구의 예산이 회계 시스템이 산출이 실제로 제공하는데 얼마나 비용이 드는지를 입증하는 반면에, 개별 산출을 달성하기 위해 얼마나 비용이 드는지를 추정하도록 구성되어져야 함을 의미한다. 계획 프레임워크와 디지털 보고 도구는 FOCUS로 불리는데, 이는UNHCR의 활동의 모든 측면을 모두 다룰 것이다. 이러한 프레임워크는 더욱 포괄적인 구조 개혁의 일부분으로 이루어진 것이며 시행착오를 기초로 조정되었다. 예산은 수요의 종합 평가를 기반으로 책정되는데, 이는 현장의 다기능 팀에 의해 수행된다. 수요는 현재의 상황(기준 데이터에 근거한)과 목표로 작용하는 기준을 비교함으로써 확인된다. 차이를 충족하기 위한 개입 비용은 예산의 기초로서 역할을 하며, 이는 글로벌 수준에서 글로벌 수요 평가( Global Needs Assessment)라고 불린다. 이와 관련하여 두 가지 유형의 지표, 예를 들어 사회적 영향 지표(social impact indicators)와 산출 지표(output indicator)가 사용된다. 사회적 영향 지표는 수요를 확인하고 예산을 결정하고 프로그램을 설계하기 위해 사용되며, 산출 지표는 노력의 정량화(quantification)를 위해 사용된다. 이것들의 모두는 성과 달성을 보고하는데 있어서 중요한 전제 조건이다. UNHCR은 5개의 주요한 감독 기능을 가지고 있다. 1) 감사위원회(the Board of Auditors, BoA)에 의해 수행되는 감사와 내부 감사 서비스를 위한 사무소(the Office for Internal Oversight Services, OIOS), 2) 감사(inspection)와 3) 감사관실( Inspector General’s Office, IGO)에 의해 수행되는 조사, 4) 정책 개발 및 평가 서비스(Policy Development and Evaluation Service, PDES)에 의해 수행되는 평가, 5) 프로그램 지원 및 관리 부서에 의해 수행되는 검토(Division of Programme Support and Management, DPSM) 식량과 관련된 미국과 개발도상국의 이해관계를 고려해서 미국은 1954년 식량수입국의 통화를 활용하여 미국산 식량을 시장가격보다 저렴하게 구매할 수 있도록 농업원조법을 제정하였다. 또한, 1966년 개정된 농업원조법은 미국이 다자기구인 WFP를 통해 식량을 국외로 보낼 수 있는 제도적 장치를 설계하였다. 그러나 이와 같은 정책의 결과는 미국의 식량과잉을 해소하는데 큰 도움을 준 반면, 국제시장을 교란하며 수원국의 식량생산을 저해하는 요인으로 대두되었다. 이와 같이 미국은 세계의 식량시장을 교란하는 행위자라는 이미지를 해소하기 위한 목적으로 양측의 이익을 반영하는 과정에서 세계식량계획은 탄생하였다. 이와 같은 논의를 기초로 1961년 세계식량계획이 만들어졌으며 주된 역할은 다음과 같다. 첫째, 세계식량계획은 3년간 실험 후 상설화가 결정되는 사안으로 다자기구를 통한 식량 원조를 반대하는 입장을 수용하였다. 둘째, 증여자산 중 개발도상국의 선호를 반영할 수 있도록 현금 증여분이 최소한 1/3 이상이 되도록 권고하였다. 셋째, 세계식량계획의 관리 주체는 식량농업기구를 통해 선출된 10개 국가 유엔총회에서 선출되는 10개국으로 구성된 위원회로 지정되었다. 이와 같은 목적은 세계식량계획이 창설된 목적과 같이 개발도상국 및 저개발국가의 긴급한 기아 문제의 해소를 위한 직접적인 식량의 투입 활동을 의미한다. 둘째, 장기적인 관점에서 영양부족으로 고통 받는 사람을 감소시키며 기아의 대물림을 끊는데 기여한다는 것이다. 이와 같은 역할은 WFP의 목표 중 네 번째와 연관성을 갖고 있으며, 해당 역할은 보다 장기적인 관점에서 수혜국의 경제개발을 위한 노력을 수행한다는 것으로 볼 수 있다. WFP는 다음과 같은 기능을 통해 WFP의 목표를 달성하고자 노력하고 있다. 첫째, 영양 개선 기능이다. 해당 기능은 특히 발달장애 등과 연계하여 생애주기에 지대한 영향을 미치는 태아 및 유아기의 영양 상태를 개선하는 사업에 집중하고 있다. 해당 사업은 영양의 결핍이 신체적･정신적으로 생애주기에 미치는 영향을 홍보하는 역할, 그리고 직접적으로 영양개선을 위한 사업을 수행한다. 둘째, 학교급식 기능이다. 학교급식에 대한 지원은 학생에 대한 영양의 제공을 넘어서 학생이 취학연령에 속한 학생을 학교로 보내기 위한 유인의 하나로 궁극적으로 교육의 확대로 연결된다. 셋째, 현금 및 바우처 기능이다. 해당 기능은 해당 국가 및 지역사회의 식량자원은 충분한 반면, 해당 지역에 속한 특정인이 식량을 구입할 수 없는 처지에 있는 경우 활용된다. 넷째, 물류 수송 기능이다. WFP는 70대의 항공기, 20대의 선박, 그리고 5,000대의 트럭을 활용하여 식량부족지역에 식량을 전달할 수 있는 물류수송기반을 갖추고 있으며, 이와 같은 특성은 위기사항에 처한 국가 및 국민에게 빠르고 안정적인 식량공급을 달성하기 위한 수단적 기능으로 볼 수 있다. 다섯째, 번영을 위한 구매 기능이다. WFP는 시장가격의 변동과 무관하게 사전에 계약된 가격으로 소규모 농가 생산자의 농산물을 수매한다. WFP는 매년 2백만 톤 이상의 식량을 식량이 지원되는 국가의 주변 지역에서 시장가격으로 수매하는 역할을 수행한다. 이는 식량운송 비용을 줄이는 효과와 함께 식량의 구매가 수혜국에 집중되어 해당 지역의 경제를 유지하는데 기여한다. 여섯째, 식량안보 분석사업이다. 현지의 식량사정 및 세계의 식량물가 등을 분석 및 연구하는 사업이다. MOPAN의 2014 평가는 WFP가 성과 모니터링 및 보고를 개선하는데 중점을 두고 성과관리를 강화하는데 지속하고 있다고 평가했다. 또한 평가는 WFP의 성과 프레임워크가 견고하게 설계되었으나 성과 체인은 강화되어야 한다고 지적했다. WFP는 1997년에 2004년도부터 결과중심관리의 실행을 목표로 시스템 정착에 전념하기로 결정했다. 도입을 결정한 이후 10년에 걸쳐 이러한 목적을 달성하기 위한 많은 노력들이 이루어졌다. 2006년도에 기구는 성과 모니터링 및 보고를 위한 준비를 평가하고, 프레임워크가 WFP에 결과중심관리의 지속적인 발전에 대해 견고한 기초를 제공한다고 평가했다. 한편 기구는 1) 프레임워크가 이해관계자의 요구를 충족하는데 있어서, 2) 효과적이고 효율적인 측정 사이에 더 큰 균형을 추구하는 데 있어서, 3) 성과 평가를 위한 신뢰성 있는 데이터 수집을 개선하는데 있어서 등 개선의 여지가 있음을 발견했다. 결과중심관리를 실행할 수 있도록 하기 위해, WFP는 전략 및 관리 목표를 공식화하고 알리기 위해 많은 조직 문서들을 발간하였다.