한국개발협력의 삼각협력 추진방안에 관한 연구

일본과 독일의 삼각협력의 차이는 크게 네 가지로 구분할 수 있다. 첫째, 두 국가의 가장 큰 차이로 일본은 별도의 삼각협력 기금을 운영하지 않지만, 독일은 TriCo 기금, LAC 기금 등 삼각협력을 위한 기금이 마련되어 있다. 둘째, 삼각협력의 유형이다. 일본과 독일 모두 삼각협력의 두번째 유형인 '선 남북협력-후 개도국 확산형‘의 사례가 많았다. 하지만, 일본의 경우 B유형 다음으로 E유형, A유형, C유형 순으로 사례가 많았으며, 독일의 경우 B유형 다음으로 A유형, D유형 그리고 C, E유형 순으로 사례의 분포를 나타내고 있다. 셋째, 두 국가가 삼각협력을 수행하는 데 있어 협력 분야 또한 차이를 보인다. 일본의 경우 농/축/수산업과 보건/의료 분야에 집중되어 있는 반면, 독일은 환경 및 생물 다양성 프로젝트, 거버넌스 및 제도 구축 부문에 초점을 맞춰 진행하고 있다. 일본은 삼각협력 분야 선정에 있어 우선순위나 선호 분야가 없는 반면, 독일의 경우 기존 양자협력의 주요 분야를 선호함을 알 수 있었다. 마지막으로 프로젝트 선정 방식에 있어서의 차이이다. 일본은 상향식(bottom-up) 접근으로 독일은 하향식(top-down) 접근으로 프로젝트를 선정하고 있다. 본 연구는 국제기구 및 국가별 개발협력 담당 기관에서 발간한 보고서, 간행물, 웹사이트, 보도자료 등을 참고하여 삼각협력 사례를 유형별로 구분하였다. 이를 토대로 각 유형이 어떠한 구조적 특징과 운영방식을 가지고 있는가에 대한 현황을 조사하였다. 조사된 삼각협력 사례 수는 약 250여개이다. OECD 개발원조위원회(OECD Development Assistance Committee, OECD DAC) 회원국 중 삼각협력에 가장 활발히 참여하고 있는 국가는 일본과 독일이다. 삼각협력에 참여하는 주축국을 지역별로 구분해 보면, 아프리카 지역은 이집트, 케냐, 모로코, 남아프리카공화국, 튀니지에서, 아시아 지역은 중국, 인도, 말레이시아, 싱가포르, 필리핀, 스리랑카, 태국, 베트남에서, 라틴아메리카 지역에서는 아르헨티나, 브라질, 칠레, 콜롬비아, 멕시코에서 주로 참여하고 있다. 일본과 독일과 같은 대표적인 삼각협력 활용 공여국의 경우 공통적으로 남남협력/지역협력 확대, 개발경험 상호확대 및 지식공유, 그리고 경제적인 이익을 위하여 삼각협력을 확대한다는 유형으로 수렴될 수 있다. 삼각협력을 통하여 주축국을 중심으로 다양한 수원국의 시장을 확보하고 이를 중심으로 공여국의 수출과 수입, 그리고 관련된 경제행위를 확장할 수 있는 경제적인 이해관계가 삼각협력 전략에 투영될 수 있다. 일본과 독일은 삼각협력을 추진하는 목적에 있어 공통된 입장을 보이며, 상대적으로 양자협력에 비해 그 규모가 적은 편이다. 두 국가의 공통점을 구체적으로 보면 첫째, 일본과 독일 모두 남남협력 촉진 및 지역협력 강화, 수원국의 원조효과성 증진 및 개발경험에 대한 상호학습, 지식공유 등을 목적으로 하고 있다. 둘째, 삼각협력을 계획함에 있어 파견 국가 중심으로 진행하고 있다. 또한 주축국과 수원국 모두에게 공식적인 MOU 체결을 요구하고 있다. 셋째, 두 국가 모두 삼각협력의 주축국과 밀접한 관계를 유지하고 있다. 특히 독일의 경우 기존 양자협력 국가와의 경험을 바탕으로 한 신뢰 관계가 중요하게 작용한다. 분석 샘플 국가 중 독일과 일본의 주요 주축국 명단을 양국을 비교하여 정리하였다. 이 명단은 독일과 일본의 삼각협력 사업이 이루어졌던 모든 국가들의 명단이 아니라 독일의 BMZ와 일본의 JICA에서 삼각협력의 주요 파트너로 지정한 국가만을 포함한다. 일본의 경우 이 명단에는 2009년에 약정한 “Partnership Programmes(PP)" 에 의해 삼각협력을 집행하고 있는 12개국(Argentina, Brazil, Chile, Egypt, Indonesia, Jordan, Mexico, Morocco, Philippines, Singapore, Thailand and Tunisia)과 OECD(2013a)에서 확인되는 주요 삼각협력 사업의 파트너 2개국(China, Sri Lanka)이 포함되어 있다. 1그룹과 2그룹에 있는 중남미 국가 5개국 중에서는 소국 신흥경제로 콜롬비아, 페루, 칠레가 있다. 위와 같은 이유로 중남미에서 삼각협력은 이 세 나라와 시작하는 것이 무리가 없을 것으로 보인다. 하지만 중남미의 경우 대국인 브라질과 멕시코는 아시아의 대국 신흥경제에서 예상되는 복잡한 지정학적 복잡성이 적을 것으로 예상된다. 따라서 브라질과 멕시코와의 파트너십 형성은 정치적 거래비용의 요소를 고려하더라도 삼각협력을 시도해볼 가치는 있으나, 문제는 브라질과 멕시코에서 한국을 공여국 파트너로 삼을 유인이 있느냐 하는 것이다. 양국의 입장에서는 한국을 소국 신흥경제로 여길 가능성이 있다. OECD(2013b)에 의하면 공여국으로서 삼각협력을 가장 많이 하는 나라는 독일과 일본이지만 주축국으로서 삼각협력을 가장 많이 하는 나라는 브라질이다. 따라서 브라질의 경우에는 한국 입장에서는 삼각협력 파트너십을 형성했을 때 오히려 한국에서 학습할 기회가 있는 국가다. 이런 의미에서 브라질과의 삼각협력은 유연한 포맷을 가지고 시도해볼 가치가 있는 대상국이다. 일본-멕시코-엘살바도르 간의 “TAISHIN (earthquake-resistant popular housing) 프로젝트”가 대표적 예다. TAISHIN 프로젝트는 엘살바도르 정부가 심각한 지진을 겪은 이후, 일본 JICA에 내진 설계 관련 기술협력을 요청하면서 시작되었다. 초기부터 일본-멕시코-엘살바도르의 삼각협력의 형태로 진행되었는데, 이는 JICA가 멕시코에 같은 기술의 지원 경험이 있었기 때문이다. TAISHIN 삼각협력 프로젝트는 남남협력의 강점을 성공적으로 살린 사업으로 평가되고 있다. 하지만 성공적 사업이라는 세간의 평가에도 불구하고 수원국인 엘살바도르의 주택 도시 개발부(Housing and Urban Development) 차관은 일본의 참여가 중단된 이후에는 멕시코와의 협력을 중단하고자 했다. 이에 대하여 McEwan & Mawdsley(2012)는 수원국이 주축국의 지역 헤게모니 장악 의도를 간파하고 경계했기 때문으로 보았다. 즉, 주축국의 경우 지역 맹주로서 지역의 패권을 장악하고자 하는 국익 추구를 위해 삼각협력에 참여하는 경우가 많다는 것이다. 남아프리카공화국은 다른 아프리카 국가들의 정치적 안정 및 지역 통합을 공고화하기 위한 개발 원조 지원을 통해 자국의 경제적 이익을 추구하는 대표적 국가이다. DR콩고 등 남아프리카공화국의 기존 협력 국가들에 독일 GIZ의 평화 유지 및 재건 프로젝트가 집중되고, 이러한 프로젝트에서 남아프리카공화국이 주축국으로 중요한 역할을 하게되는 데에는 남아프리카공화국의 입장이 반영되었기 때문이다. 재정 능력과 기반시설, 제도적 역량을 골고루 갖추고 있는 남아프리카 공화국은 지정학적 위상과 정치적 의지까지 구비하고 독일-남아공-수원국 삼각협력 재건 프로젝트에 참여했다. Smith et al.(2006)은 남아프리카공화국의 삼각협력 참여 동기를 남남 연대(solidarity)보다는 사업 기회(business opportunities)라고 보았다.