지방분권 개혁의 과제 제3차 KIPA-KAPA 정부혁신 Forum

우리나라의 지방분권은 각 정부별로 지방분권을 담당하는 별개의 기구가 존재하였다. 1999년 이전에는 지방이양합동심의회, 국민의 정부에는 지방이양추진위원회가 구성되어 2008년까지 유지되었다. 노무현 정부는 정부혁신지방분권위원회가 지방분권의 핵심적 역할을 수행하였고 이명박 정부가 출범하면서 지방분권촉진위원회가 설치되었다. 박근혜정부가 출범하면서 지방자치발전위원회로 대체되었다. 시기별로 군사정부의 수동적 지방분권, 문민정부의 소극적 지방분권, 국민의 정부의 디딤돌 지방분권, 참여정부의 미완의 지방분권, 이명박 정부의 미온적 지방분권으로 구분하여 논의하기도 한다(소순창, 2011). 1999년 이전의 지방분권은 전두환정부, 노태우정부 및 김영삼 대통령의 문민정부가 여기에 속한다. 전두환 정부와 노태우 정부의 지방분권 정책은 중앙정부의 행정기능과 권한을 지방으로 이양하는 것을 전제로 하고, 지방분권의 필요성이 제기되자 정부는 1991년 지방이양합동심의회를 구성하였다. 농촌의 불우한 가정에서 유복자로 태어난 앤드류 잭슨 대통령은 엽관제(Spoils system)를 도입하여 미국정치의 부패를 해결하는데 기여하였다. 그는 유권자의 확대를 통하여 대중정치의 발전에 기여하였다. 또한 공공교육의 기회를 확대함으로써 소외계층을 배려하는 정치를 구현하여 미국 민주주의를 한 단계 발전시켰다. 이러한 성과를 토대로 그 시대를 잭슨식 민주주의(Jacksonian Democracy)라고 긍정적으로 평가하고 있다. 미국의 잭슨 대통령을 역할모델로 삼은 한국의 대통령이 노무현 대통령이다. 노무현 대통령은 개인의 정치적 철학과 김대중 정부의 지방분권 정책에 대한 비판을 토대로 지방분권 정책을 발전시켰다. 종전에는 크게 주목을 받지 못했던 지방분권과 지역균형발전이라는 이슈를 중심으로 그는 2002년 대통령 선거를 준비하였다. “자율과 분권의 지방화시대”라는 공약집의 제목으로부터도 노무현 대통령의 지방분권에 대한 의지를 가늠할 수 있었다. 따라서 제16대 2002년 대통령 선거는 행정수도의 건설과 지방분권이 중요한 쟁점이었다(이승종, 2005; 이기우, 2007; 김순은, 2010a). 김대중 정부의 출현은 우리나라의 민주화와 지방자치, 지방분권과 지역균형발전의 측면에서 다양한 의의를 지니고 있다. 김대중 대통령은 호남출신의 야당대표로서 지방자치의 재개를 주장하면서 민주화 운동에 헌신하였다. 김대중 대통령의 당선은 지방자치가 정권교체에 기여함으로써 우리나라의 민주화에 기여하였음을 실증적으로 보여 주었다. 김대중 대통령은 지방분권보다는 지역균형발전에 초점을 두는 정책에 비중을 두었다(김순은, 2015). 기존의 경부선 축의 발전모형이 영·호남 발전의 불균형을 낳았기 때문에 상대적으로 낙후되었던 호남출신의 김대중 대통령은 지역균형발전을 강조한 것이다. 당시 지방분권은 지방분산을 포함하는 지역균형발전의 도구로서 간주되었다. 김대중 정부에 들어서면서 상대적으로 발전에 뒤쳐졌던 호남지역에 집중적인 투자가 이루어져 지역균형발전의 관점에서는 커다란 변화가 이루어졌다. 지방분권은 1999년 “중앙행정권한 지방이양 촉진 등에 관한 법률”을 제정으로 가시화되었다. 이 법에 따라 지방이양추진위원회가 설치되었으며 해당 기구는 이명박 정부의 지방분권촉진위원회가 설립될 때 존속하면서 행정권한의 지방이양을 담당하는 법정기구였다. 참여정부는 국정의 최우선 순위를 지방분권과 지역균형발전에 두었다. 전자를 위하여 2003년 지방분권특별법을 제정하고 대통령령에 기초하여 대통령의 직속 자문기구로서 정부혁신지방분권위원회를 구성하였다. 정부혁신지방분권위원회를 중심으로 참여정부는 ‘참여정부의 지방분권 비전과 추진방향’이라는 지방분권 계획서, 지방분권특별법, 지방분권 촉진 로드맵, 지방분권 5개년 종합실행계획을 순차적으로 발표하면서 지방분권을 실행하였다(정부혁신지방분권위원회, 2003). 참여정부의 지방분권 추진은 비교적 명시적인 실행계획을 지니고 있었다. 참여정부의 지방분권 개혁은 7개 기본방향, 20개 기본과제, 47개의 세부과제와 추진일정의 명시 등의 특징을 갖추었다. 비록 로드맵에서 명시한 일정대로 성과를 거두지는 못했지만 이 때 수립한 계획들의 핵심 사항은 정권이 바뀌어도 크게 변하지 않은 채 이어지고 있음을 고려할 때 자료로서의 가치는 매우 컸다. 이명박 정부는 4개 분야 20과제로, 박근혜 정부도 4개 분야 20개 과제를 지방분권의 기본과제로 선정한 것에서 확인할 수 있다. 이러한 긍정적 측면 이외에 2005년 참여정부가 기초지방의원의 선거에 정당공천을 허용함으로써 오히려 지방자치의 발전에 부정적인 영향을 미쳤다는 비판이 현재에도 제기되고 있다(김순은, 2014). 당시에는 기초지방의원 선거에 중선거구제를 도입하고 정당공당을 허용하여 특정지역에서도 여･야간에 의석배분이 가능케 하려는 의도로 진행되었다. 중선거구제도의 도입으로 의석배분의 다양화는 이루어졌으나(김순은, 2010b) 정당공천으로 지방자치의 자율성이 훼손되어 정당공천제의 폐지가 강력하게 제기되고 있는 것이다. 참여정부에서는 정부혁신지방분권위원회가 지방분권에 관한 종합적 계획을 수립하고 실행하는 컨트롤타워로서의 역할을 수행하면서 중앙행정권한의 지방이양은 국민의 정부가 설치된 지방이양추진위원회가 계속적으로 담당하였다. 지방이양추진위원회는 2003년부터 2007년까지 지방으로 이양할 사무로 902건을 확정하였으며 987건의 사무를 지방으로 이양을 완료하였다. 민주당은 지역주권론의 주장 하에 2011년 4월 제1차 지방분권일괄법과 ‘국과 지방의 협의의 장’법을 제정하였고 2011년 8월 제2차 지방분권일괄법을 제정하였다. 제3차 지방분권일괄법은 국회에 제출하였으나 회기종료로 자동･폐기되었다. 제1, 2차 일괄법의 주요 내용은 조례제정권의 확대, 기초 지방정부로의 권한이양, 보조금의 일괄교부세화 확대, 직할사업부담금의 폐지, 원자력발전피난자특례법과 대도시지역특별구설치법 등의 제정을 통하여 지방정부의 기본구조에 대한 변경, 국과 지방의 협의의 장 설치 등의 가시적인 성과가 있었다(岩崎, 2013). 민주당 정부는 지방이 주역이 되는 국가의 형성이라는 이념 하에 지방정부로의 권한이양, 완전한 지방정부의 구현, 지방행정의 종합성 확보, 지방의 활성화, 자치능력의 배양을 주요 과제로 선정하였다. 지역균형발전정책은 배분정책이며 지방분권정책은 구성정책에 속한다. 전자는 주로 자원의 배분에 초점이 모아지며 후자는 국가의 통치구조와 밀접하게 관련되어 있다. 이러한 차이점으로 인하여 두 정책의 비중이 대통령 탄핵 소추 이후 급격히 국가균형발전으로 쏠리게 되었다. 지방자치의 발전이 미흡한 원인 중의 하나로 권한의 부족이 논의되고 이를 해결하기 위한 지방분권이 1980년대 이후 지속적으로 제기되어 2016년 박근혜 정부까지 이어지고 있다. 앞 장에서 논의하였듯이 제도적 여건과 정부의 의지가 노무현 정부만큼 견고했던 정부도 없다. 그럼에도 노무현 정부의 지방분권 추진은 커다란 성과를 보이지 못했다. 지방분권을 포함하여 지방자치의 발전이 미흡한 데에는 국민들의 지지부족과 무관심이 주요한 원인이었다(김순은, 2010c).