통일시대 각 부처의 역할과 임무에 관한 연구1 국무총리실의 역할과 임무

통일한국의 정부조직 구조가 결정되는 것과 동시에 정부조직의 인력자원으로서 관료체제가 정비되어야 한다. 통일한국의 관료체제 구축의 핵심은 관료체제의 기본 틀과 제도를 구축하는 것뿐만 아니라 북한출신 관료들의 공직적격성 및 직무적합성을 검증하고, 이렇게 검증된 관료들을 적절하게 배치하여 요구되는 역할을 수행하게 하는 것이다. 북한출신 관료를 어떻게 통합할지에 대해서는 여러 의견이 제시될 수 있지만 일차적으로 예상되는 것은 일단 통일정부에 인수된 후 이들에 대한 일정한 검증 및 심사과정이 있어야 하며 이를 통해 적합한 인사를 재임용하는 절차가 필요하다는 것이다. 또한 새롭게 발생할 행정수요의 충족은 물론 북한지역의 젊은이의 고용확대와 국민통합을 위해 북한지역에서도 신규채용이 있어야 할 것이다. 그리고 재임용자와 신규로 채용된 자들에 대해 직무지식과 기술, 소양 등에 대한 교육훈련을 시키는 과정도 대단히 중요하다(양현모, 2015: 53). 이와 같이 효과적인 관료체제를 구축하기 위해서는 장기적인 계획과 전략적인 접근이 필요하다. 따라서 통일국가로서 변화된 환경에서 요구되는 관료체제 구축을 위한 원칙을 마련하고, 이에 따른 인력 수급계획이 수립되어야 한다. 남북한 통일 이후 중앙행정체제 통합 못지않게 중요한 문제는 지방행정체제 구축 문제이다. 우선 북한지역의 지방자치제 실시 문제에 있어 원칙적으로는 빠른 시일 내에 북한지역에서도 지방자치제를 실시하는 것이 마땅할 것이다. 그러나 현재 남한지역에서 실시되는 지방자치제에도 많은 문제가 나타나고 있고, 북한지역의 제반 사정도 열악한 만큼 지방자치제 시기와 방법 등에 대해 충분한 논의 이후 실시하는 것이 좋을 것으로 판단된다. 통일한국의 지방행정체제는 원칙적으로 현재 남한의 지방행정체제를 근간으로 하여야 하지만 남한의 지방행정체제도 개선될 사항이 있기 때문에 무조건적 인 통합보다는 개혁의 방향과 내용에 대한 심도 있는 논의가 중요하다 하겠다. 이러한 면에서 남한의 지방행정구역 및 계층에 대한 전면적인 검토도 요구된다 하겠다(양현모･최진욱･이준호, 2002: 55). 지방행정구역 재편문제는 행정자치부의 소관이면서도 정치적 판단을 요하기 대통령과 국회의 역할이 중요하다. 체제통합기 대통령과 국무총리 역할분담 방안 중 제3안은 대통령의 업무 관 할 범위가 제2안보다 넓은 안으로서, 대통령이 외교, 국방뿐만 아니라 경제, 사회 분야에서도 체제통합 등 통일의 완성을 위한 사항을 직접 관장하는 방안이다. 이 방안은 통일의 완성, 즉 체제통합과 관련된 사안들을 대통령이 집중하고, 일반적인 국정운영과 관련된 사안들은 국무총리가 담당하는 형태이다. 체제통합의 중요성을 감안할 때, 강력한 조정력과 추진력이 요구되기 때문에 대통령에게 맡기는 대신 대통령에게 너무 많은 부담을 주지 않기 위하여 일반행정 업무는 국무총리의 전적인 책임에 둠으로써 업무의 분산을 기할 수 있다. 그러나 체제통합업무와 일반적인 업무의 경계가 모호하며, 대체로 업무의 연장선상에서 연계되어 있을 가능성이 높기 때문에 명확한 역할분담체계를 구축하기 어려울 수도 있다. 마지막으로 통일 이후 대통령과 국무총리의 역할을 구분하는 방안 중 제4안은 통일 이후 일정기간 동안 남한과 북한지역을 별도로 관리하여 기존 남한지역의 통치는 대통령이 전담하고, 통일 이후 편입되는 북한지역의 행정을 국무총리에게 일시적으로 전담시키는 형태이다. 체제통합기의 통합과제 대부분은 다수의 기관이 관련되어 협력적으로 추진하여야 할 사안이기 때문에 무엇보다도 정책조정을 담당할 컨트롤 타워가 필요하다. 통일이 되면 특히 통일업무를 주도하던 통일부가 해체될 가능성도 있기 때문에 체제통합을 주도할 새로운 조직이 필요하고, 그것을 담당할 강력한 리더십이 요구된다. 선행 연구들에서는 통일 후 체제통합을 추진하기 위해서는 정책 컨트롤 타워 (예를 들어 ‘(가칭)한반도체제통합위원회’)를 설치하고 이를 중심으로 관계기관들이 유기적으로 협력하는 체계로 구축되어야 한다고 주장한다. 그리고 이러한 중심조직은 위원회의 형태를 띠도록 하며, 그 소속은 대통령이나 국무총리 중 하나에 둘 수 있다는 견해가 지배적이다(양현모, 2014: 249). 체제통합기 국무총리의 행정각부 통할의 구체적 형태는 앞서 제시한 4가지 형태에 대한 대통령과 국무총리 역할분담에 따라 각각 달라질 수 있다. 이외에도 국무회의에서의 국무총리 위상과 역할, 국무총리의 정책조정의 범위 등도 국무총리 행정각부 통할 형태와 관계가 있다. 통일 이후에는 현행의 국정운영에 더하여 남북 체제통합을 총괄적으로 추진하기 위하여 ‘(가칭)한반도체제통합위원회’를 설치하여 운영할 필요가 있다. (가칭)한반도체제통합위원회는 통일 이후 남북 간 체제차이를 극복하고 실질적으로 ‘하나의 국가’를 형성하기 위해 설치되며, 위원장 이하 각부 장관과 일부 민간인이 위원으로 구성될 수 있다. 조직의 형태는 통일추진기 (가칭)통일추진위원회와 유사하게 위원장 밑에 부위원장이 있으며 이하 각 부처의 장관 또는 민간전문가가 위원직을 수행한다. 대통령과 국무총리 역할분담 방안 제1안을 채택한 경우에는 대통령이 (가칭) 한반도체제통합위원회의 위원장이 맡게 되며 국무총리는 결국 대통령의 대리 또는 보조적 지위에서 (가칭)한반도체제통합위원회의 부위원장, 국무회의 부의장으로서 체제통합 행정수요와 일반적인 업무에 관하여 행정각부를 통할하게 될 것이다. 따라서 실질적으로 행정을 통할하기보다는 현재와 같이 대통령의 업무를 보좌하는 수준을 벗어나기 어렵다. 국무위원 임명제청권과 해임건의권 역시 현행과 같이 제한적으로 행사하거나 명목적인 권한으로 남게 될 가능성이 크다. 통일추진기 대통령과 국무총리 업무분담에 대한 세 번째 방안(제3안)은 대통령이 국가와 민족의 최대 현안인 통일과 관련된 모든 정책을 전담하고 이외의 업무는 국무총리에게 위임하는 방식이다. 이 방안은 대통령은 통일과 관련된 업무에 몰입하면서 다른 업무에서 오는 부담감을 줄일 수 있다는 장점이 있다. 또한 국무총리도 국가 비상사태와도 같은 시기에 비중 있는 업무를 수행함으로써 그 역량을 발휘할 수 있다는 장점이 있다. 제2안의 장점과 비슷하다고 볼 수 있다. 그러나 이 방안도 역시 법적으로 명확히 규정하지 않을 경우 관할 업무를 두고 대통령과 국무총리 간 갈등이 발생할 수 있다는 단점이 있다. 특히 통일과 관련된 사항과 그렇지 않은 사항을 구분하는 것이 쉽지 않아 국무총리 관할 범위가 명확하지 않을 수도 있다. 통일시대에는 전 부처가 통일문제에 연관되어 정책을 추진하여야 하는데, 이를 대통령과 국무총리의 영역으로 구분하기가 사실상 불가능하다는 것이다. 이런 이유로 해서 대통령과 국무총리 소속 행정부처를 정하는 것도 쉽지 않다. 제2안의 경우 외교부, 국방부, 통일부를 대통령 소속기관으로 하며, 기타 행정부처를 국무총리로 한다는 점에서 비교적 소관 사무를 구분하기가 어렵지 않은데 반해 제3안의 경우 대통령과 국무총리의 소관 부처를 정하는 것이 쉽지 않다. 통일추진기 국무총리 행정각부 통할권은 일차적으로 통일정책을 총괄할 ‘(가칭)통일추진위원회’의 운영방법에 따라 달라질 수 있다. (가칭)통일추진위원회는 통일추진기 남북통일을 순조롭게 추진하기 위한 정책기획 및 총괄조직으로 정부 각 부처는 물론 민간단체들도 참여하여 통일에 관한 다양한 사안이 논의되고 결정되는 기구이다. 이 기구에는 위원장을 중심으로 각 부처 장관들이 위원으로 참여하며, 일부 민간위원들도 참여할 수 있다. (가칭)통일추진위원회의 조직형태와 운영방법 이외에도 국무총리 각료 임명제청권과 해임건의권에 관한 사항, 국무회의 운영에 관한 사항, 통일정책을 제외한 다른 분야에 대한 정책조정권의 범위 등에 따라 국무총리의 행정각부 통할권은 조금씩 달라질 수 있다. 대통령과 국무총리의 역할분담체계가 현재와 같을 경우(제1안) 대통령이 국가원수이자 행정의 책임자이다. 이 경우 통일총책을 총괄하는 기구인 (가칭)통일추진위원회의 위원장은 당연히 대통령이 맡아야 할 것이다. 통일추진기라는 엄중한 시기에 대통령이 직접 통일정책을 총괄하는 조직의 위원장이 되어 다양한 의견을 조율･총괄하면서 성공적인 통일을 이끌어야하기 때문이다.