창조 행정을 지향하는 행정포커스

국제사회는 2015년 9월 유엔정상회의에서 17개의 지속가능개발목표(SDGs: Sustainable Development Goals)를 향후 15년간 인류의 발전 목표로 채택했다. 이처럼 전 세계를 위한 발전 전략이 필요하게 되고 합의된 것은 우연한 일이 아니고, 유엔을 중심으로 국제사회가 인류의 미래지향적인 공동 번영을 추구해 온 결과이다. 즉, 지속가능개발목표에는 개발을 통해 인간의 삶을 향상시키고자 하는 수십 년간의 노력과 지혜가 포괄적으로 반영되어 있다고 할 수 있다. 1945년 제2차 세계대전의 참화를 딛고 출범할 당시, 유엔의 최대 당면 과제는 평화의 정착이었다. 유엔을 설립한 선각자들은 평화를 유지하려면 안보뿐 아니라 경제, 사회적으로 인간다운 삶이 보장되는 것이 필수적이라는 점을 직시했다. 평화와 함께 개발과 인권이 유엔의 3대 핵심 과제로 자리매김하게 된 배경이다. 유엔의 초기에 개발 문제는 빈곤 퇴치와 경제 성장에 초점이 맞춰졌다. 이후 점차적으로 교육, 보건, 양성 평등과 같은 사회적 발전으로 개념이 확대됐고, 기후 변화 대응이 중요해지면서 환경 이슈들을 포괄하게 됐다. 다시 말해, 유엔의 개발 논의는 인간의 존엄성을 보장하기 위한 방향으로 꾸준히 확대되어 온 것이다. 먼저 2000년 이후 전 세계는 MDGs과 함께 지속가능한 지구환경의 보존을 위해 노력 해왔으며, 그것은 쿄토협약과 Rio+20 등을 통해서 진행됐다. 그러나 이러한 노력들이 MDGs와 별개로 진행되는 것이 바람직한 것인가 하는 비판이다. 이같은 비판은 MDGs시행과정에서 지속적으로 제기되어 왔는데, 이 같은 맥락에서 2015년 MDGs가 만료되는 것과 관련하여 Post-2015 정책의제를 논의하면서 세계가 공동으로 추구하는 두 가지 가장 중요한 정책목표가 하나로 통합하는 것이 바람직하다는 합의가 이루어지게 됐다. 지구환경의 지속가능성을 확보하고, 세계의 모든 시민이 빈곤으로부터 벗어나도록 한다는 지속가능한 개발목표가 만들어지게 된 것이다. 한편 MDGs가 2000년부터 2015년까지 추진되면서 그 정책과정과 성과에 대해 많은 연구와 분석이 시도됐다. MDGs를 통해 세계의 많은 빈곤인구가 극심한 빈곤에서 탈출하고 더 많은 어린이들이 학교에 다니게 됐다. 그러나 그 성과를 자세히 보면 중요한 문제점이 존재함을 알 수 있다. 가장 눈에 띄는 성과를 창출한 중국을 비롯해 인도, 브라질 등의 빈곤감소의 결과는 MDGs를 시행하면서 달성됐다고 보기 어렵다. 오히려 이들 국가의 빈곤감소는 급속한 경제성장에서 힘입은 바 크다. 반면 MDGs를 통해 빈곤을 감소하고 사회발전을 추진하려 했던 정책의 주요 대상 지역이었던 사하라 이남 지역에서는 빈곤감소의 목표 달성에 실패하게 됨으로서 MDGs가 의도한 성과를 실질적으로 창출하지 못했음을 보여주고 있다. 그렇다면 왜 많은 사하라 이남 국가에서는 빈곤감소에 실패하게 됐는가? MDGs 성과에 관한 연구들은 개발도상국에서 사회발전 목표를 효과적으로 달성하는 데 실패한 것은 사회의 불평등 구조에 기인한다고 지적하고 있다. 이러한 비판적 분석과 함께 세계시민단체 등의 주장에 따라 MDGs에서 없었던 사회적 평등, 인권, 정의로운 제도 등 정치적 성격이 뚜렷한 정책목표가 SDGs에는 포함됐다. 둘째, SDGs를 지탱하는 핵심 원칙인 ‘모두 함께 가는 세상(Leaving no one behind)’도 중요한 특징이다. 이는 모든 사회 구성원이 소외되지 않고 함께 발전해야 한다는 의미다. 인구 중 가장 취약하고 사각지대에 놓인 사람들이 함께하지 못하면 17개 개발목표 중 어느 하나도 제대로 달성할 수 없다는 인식에 기반을 두고 있다. 특히 불안정한 세계 경제 상황과 불평등의 심화, 분쟁과 난민의 급증, 기후변화로 인한 생존 위협과 같은 우리 시대의 지구적 도전 상황에서 더욱 절실하고 중요한 원칙이다. 불평등만 보더라도 문제의 심각성이 분명하다. 그간 MDGs 등을 통해 절대 빈곤을 줄이는 성과가 있었음에도 불구하고, 세계 어디에서나 소득과 부의 격차가 벌어지고 있기 때문이다. 경제개발협력기구(OECD)의 조사에 따르면, OECD 국가 대부분은 30년래 최고 수준의 소득 불평등에 직면하고 있다. 최상위 1퍼센트의 부자가 전 세계 부의 반 이상을 차지하게 됐다. 불평등 심화를 막지 못하면 포괄적인 경제사회 발전이 불가능해졌다고 할 수 있다. 또한 계속되는 분쟁으로 급증하고 있는 난민 문제도 국제사회에 큰 도전이 되고 있다. 선진국들은 난민 문제 대처에 자원과 예산을 우선적으로 배정함으로써 개발 분야 재원까지 영향을 미치고 있다. 셋째, SDGs는 그 이행 과정에 있어 시민사회, 기업, 학계, 자선단체 등 사회를 구성하는 모든 이해관계자들과의 파트너십을 강조한다. 과거의 발전 과정이 전통적 주체인 정부와 개발기관들을 중심으로 이루어졌다면, 더욱 폭넓은 영역의 SDGs는 다양한 사회 구성원들의 목소리를 반영하고 정책 수립과 이행과정에 이들이 적극 참여해야 달성이 가능하다. 특히 매년 수백조 원에 달할 개발 재원 동원, 정확한 데이터의 취합과 활용, 지속적인 평가 시행의 필요성은 이해관계자들의 참여 필요성을 더욱 높이고 있다. 넷째, SDGs 이행에 대한 다층적이고 체계적인 후속조치와 평가(Follow-up and Review) 체제의 도입도 기존 개발목표와 차별화되는 특징이다. 목표의 실질적인 성공을 담보하는 것은 꾸준한 이행 상황의 점검과 이에 바탕을 둔 정책 개선이다. 유엔에서는 매년 SDGs 이행 평가 회의라 할 수 있는 고위급정치포럼(HLPF)이 경제사회이사회 주관으로 열린다. 그 첫 번째 회의가 2016년 7월 필자의 의장 역할하에 개최됐는데, 22개국이 자발적 평가를 받았다. 2017년의 고위급정치포럼에서는 6개의 선정된 목표 이행에 대하여 43개국이 자발적 평가를 받았다. 한편, 유엔(UN, United Nations)은 2016년에 2030년까지 국제사회가 공동으로 달성하고자 하는 지속가능한 개발목표(SDGs, Sustainable Development Goals)를 발표했다. UN SDGs는 기본적으로 저소득층의 참여를 기본으로 하는 포용적 성장(Inclusive Growth)을 중요시한다. 이러한 국제사회의 전략적 방향성과 맞닿아 개발협력분야에서 소득구조를 피라미드 형태로 나타냈을 때 저소득층은 아래 부분에 위치하고 근간을 이루고 있다고 하여 Bottom of the Pyramid(BOP) 또는 Base of the Pyramid(BOP)라고도 불리고 있다. 특히 BOP 계층은 전 세계적으로 40억 명 정도에 다다를 정도로 인구 비중이 높고, 경제, 사회, 환경 측면에서의 기초서비스에 대한 수요가 가장 높은 인구이기도 하여 BOP 계층만을 목표 대상으로 하는 시장도 다양한 형태로 활성화되고 있다. 따라서 BOP를 고객으로 보는 민간 기업들도 차츰 늘어나고 있으며, 이 과정에서 기업의 전문 기술과 노하우뿐만 아니라 재원까지도 자연스럽게 유입되고 있다. 이렇듯 민간 영역의 비즈니스가 개발협력 분야에도 깊숙이 스며들기 시작하면서 포용적 비즈니스(Inclusive Business), 임팩트 투자(Impact Investment) 등이 실행되는 사례들도 눈에 띄게 확산되고 있다. 이러한 최근의 경향은 개발협력 분야에서 민간 부문이 그만큼 중요하다는 점을 환기시켜 주기도 한다. 개발협력 분야에서 민간 부문의 기술과 전문성 없이는 어떠한 문제도 해결하기 어렵다. 보건 분야에서는 의료 기기와 보건의료 전문인력이 필요하고, 농업 분야에서도 농업 시설 및 장비 구축, 종자개량, 판로개척, 물류, 소득관리 전반에 민간 영역의 참여가 부재한 것은 상상하기 어렵다. 더불어, 유엔은 2030년까지 SDGs를 달성하기 위해서는 연간 3.9조 달러의 재원이 필요하나 최근 개발협력분야로 재원이 유입되는 경향에 따르면 연간 1.2조 달러가 대부분 공공부문에서 유입되고 있음에 따라 민간재원이 SDGs에 보다 다양한 방식으로 연계될 수 있는 방안을 고민하고 있기도 하다.