어린이집 정원충족률에 따른 폐쇄위험과 수급조절 방안

본 연구는 어린이집 폐쇄에 따른 피해를 최소화하고 어린이집 수급균형을 유지하기 위한 정책방안을 모색하는데 그 목적이 있다. 이를 위해 2012년 1월 말 설치 운영되던 대한민국 전체 어린이집 40,006개소를 연구대상으로 하여 2012년 3월부터 2015년 2월까지의 월별 폐쇄 현황을 살펴보았고, 정원충족률에 따른 폐쇄위험률을 Cox 이산형비례위험모형으로 추정하였다. 분석 결과, 2012년 1월말 설치 운영되던 어린이집 중에서 총 1,202개소(월 평균 33.4개소)가 이후 3년 동안 폐쇄되었고, 어린이집 폐쇄는 전국적으로 발생하였다. 월평균 폐쇄 어린이집수는 2013년 3월을 기점으로 2013년 2월까지에 비해 늘었지만, 학기말, 연말, 학년말과 같은 특정 시점에 집중되지 않고 월별로 비슷한 수준으로 나타났다. 2012년 1월 전체 대한민국 어린이집 평균 정원충족률은 83.5%였고, 지난 3년 사이에 폐쇄된 어린이집들의 2012년 1월 당시 평균 정원충족률은 68.5%였다. 선행연구에서의 주요 내용 및 제한점과 본 연구에서의 보완점을 간단히 정리하면 다음과 같다. 첫째, 어린이집 수급조절 방안에 관하여 전문가에 따라 서로 다른 입장을 가지고 있으므로 보다 합리적인 대안을 제시하고 합의를 이끌어내기 위해서는 어린이집 수급현황에 관한 보다 정밀한 정보를 먼저 갖추어야 한다. 그런데 전국, 시도, 시군구, 읍면동을 단위로 하는 수급현황 분석은 해당 지역에 소재한 어린이집들의 수급현황 평균값을 사용하기 때문에 개별 어린이집 수급현황의 분산이 대부분 손실되고, 변수들간의 관계가 과소 또는 과대 추정되며, 생태학적 오류도 발생하게 된다. 그러므로 본 연구에서는 개별 어린이집을 분석단위로 정하여 보다 정밀한 수급현황 정보를 제공하려고 한다. 둘째, 공간분석방법을 적용하여 개별 어린이집의 수급현황을 살펴본 연구들은 주로 특정 지역만을 대상으로 한 경우가 많아 이들의 연구결과가 전국적인 대표성을 지니지 못한다는 한계점이 있었다. 하지만 최근 들어서 ‘전국보육실태조사’나 보육통합시스템의 자료를 이용하여 우리나라 전체 어린이집을 대표할 수 있는 연구들이 나오기 시작하였고, 이러한 연구들을 통해 어린이집 일반특성에 따라 운영 여건 및 정원충족률에 큰 차이가 있다는 점이 밝혀졌다. 생태이론에서는 자연환경과 마찬가지로 사회환경도 그 안에 살고 있는 미시체계 구성원간에 선택과 적응이라는 상호작용을 하며 발전한다고 설명한다. 그리고 그 과정에서 상대방으로부터 선택받지 못하는 구성원은 자연스럽게 도태된다. 생태이론은 다양한 학문 분야에서 널리 적용되고 있는데 특히 브론펜브레너는 생태체계 모형을 통해 아동을 둘러싼 다양한 체계들 간의 상호작용을 이론화하여 설명하였다. 브론펜브레너의 생태이론에 따르면, 미시체계에 속한 영유아가정은 아동을 양육하기 위해 근접환경에 있는 시설을 선택하여 이용하게 되고, 선택을 받아서 서비스를 제공하는 시설은 그 대가를 받는다. 이 과정에서 영유아가정으로부터 생존을 하기에 충분히 선택을 받은 시설들은 적응 및 발전을 하고, 선택을 적게 받은 시설들은 점차 도태된다. 본 연구에 생태이론을 적용하여 보면, 영유아가정은 지역사회에 있는 다양한 특성의 어린이집들 중에서 자신들이 선호하는 어린이집 한 곳을 선택하여 이용하게 되고, 어린이집이 영유아가정으로부터 선택받은 정도는 정원충족률로 나타난다. 영유아가정으로부터 충분히 선택을 받지 못한 어린이집, 간단히 말해서 정원충족률이 낮은 어린이집일수록 운영 여건은 점차 어려워지고 결국 폐쇄에 이르게 된다고 예상해 볼 수 있다. 그러므로 본 연구에서는 정원충족률이 낮아짐에 따라서 폐쇄위험률은 얼마나 높아지는지를 계산하여 어린이집이 지속적으로 운영될 수 있는 적정수준의 정원충족률 수준을 가늠해보려고 한다. 어린이집 정원충족률은 이러한 어린이집 일반특성에 따라서도 차이가 있지만 어린이집이 소재한 지역규모에 따라서도 정원충족률에 차이가 있다. 또한, 어린이집의 위탁운영 여부, 정부로부터 인건비를 지원받는지 여부(서문희 등, 2013a; 서문희 등, 2013b, 권미경, 김길숙, 함철규, 2014)에 따라 전혀 다른 운영여건에 처해 있다. 그러므로 정원충족률에 따른 폐쇄위험률을 분석할 때 이러한 특성들을 통제변수로 투입하여 정원충족률과 폐쇄위험률 간의 보다 순수한 관련성을 알아볼 필요가 있다. 어린이집 수급조절에 관한 몇 가지 정책적 제언을 하겠다. 첫째, 어린이집 폐쇄에 대비하여 영유아, 영유아가정, 보육교직원들의 피해를 최소화하기 위한 방안이 마련되어야 한다. 어린이집 폐쇄가 학기말, 연말, 학년말과 같은 특정 시기에만 발생하지 않고 연중 발생하기 때문에 이들을 위한 대책 마련이 요구된다. 현행 영유아보육법 시행규칙 제36조에서는 폐지 2개월 전까지 지자체장에게 어린이집 폐지 신고서를 제출하여야하고 그 사실을 보육교직원과 영유아 보호자에게 고지하도록 되어 있지만 보육교직원과 영유아 보호자에게 고지해야 하는 시점이 명시되어 있지 않아 이에 대한 개정이 요구된다. 둘째, 현재는 해당 지자체의 정원충족률이 전국 평균 이상일 경우 어린이집 신규인가를 제한하는 등 명확한 기준이 없는데 신규인가 제한을 결정하기 위한 정원충족률 기준부터 객관적이고 정밀하게 마련되어야 하고 이를 토대로 지방보육정책위원회가 설치인가 제한 여부를 결정해야 할 것이다.