규제정책 평가 및 관리 개선방안 기존 규제정비제도를 중심으로

본보고서는 이러한 관점에서 규제정책 평가를 위한 방법론을 개발하고 실제 적용을 위한 제도개선 방안을 연구하고자 한다. 다만 규제정책의 범위가 포괄적이고 광범위하기 때문에 우선적으로 대표적인 규제정책의 하나로 볼 수 있는 기존규제정비계획을 중심으로 규제정책 평가 현황과 평가방법, 제도적 개선사항 등을 검토하려고 한다. 규제개혁위원회 주도로 규제정비종합지침이 작성된 것은 1998년에 규제개혁위원회가 설립되면서 부터이다. 당시는 IMF금융위기 발생 직후로 국가적 비상사태에서 대대적인 규제개혁을 통해 위기를 극복하고자 하는 정부의 의지가 담겨졌다. 1998년도 규제정비계획은 시급한 경제회생과 경쟁력 강화를 위한 외국인투자 활성화, 기업활동관련 핵심 덩어리 규제개혁, 금융･유통･수출 관련 규제개혁, 국민생활불편 해소를 중점 추진분야로 선정하였다. 규제정책에 대한 합의된 엄밀한 개념정의는 아직 존재하지 않는다. OECD에서도 규제정책에 대한 개념정의를 명확히 하고 있지 않고 있으며, 다만 OECD 국가들 사이에 공통적으로 나타나고 있는 규제정책에 대해서는 지적을 하고 있다. 아직 개별 연구자 차원에서 규제정책에 대한 의견이 개진되고 있으나 그 의미에 대한 일관된 해석도 존재하지 않는다. 예를 들면, Jakobi(2012: 3)는 규제의 경우 대부분 OECD가 주도적으로 논의해왔으나, 규제에 대한 논의 자체가 매우 원칙적이며, 모순적이라고 지적하고 있다. OECD에 의하면, 규제 정책이란 “정부가 정책목표를 설정할 때 이러한 규제를 정책적 수단으로 활용할 것인지 확인하고 명확한 근거에 의해 규제를 활용한 의사결정을 하고 이를 통해 규제를 입안하고 채택하는 과정(OECD, 2012: 6)”을 의미한다. 즉, 규제 정책은 정부가 언제 정책목표를 파악하고, 규제를 정책도구로 사용할 지의 여부와 증거기반적인 의사결정을 통하여 규제관련 법령의 입안과 채택을 진행할 지의 여부를 결정하는 과정이다. 이와 같은 OECD에서 의도하는 규제정책의 개념은 어떤 특정한 규제사안에 대한 정책적 입장이나 특정 산업이나 경제활동 분야를 규제하는 정책만을 의미하는 것으로 보기는 어렵다. 규제개혁은 이미 1970∼1980년대 경제 불황을 극복하기 위한 대표적인 정책으로 활용되었으며, 최근에는 미국의 금융위기와 유럽의 재정위기를 겪으면서 지출 제약과 협소한 조세정책의 운신 폭을 감안할 때 가장 유용한 경제적･사회적 정책으로 주목받고 있다. OECD회원국들은 그동안의 경험을 통해 규제개혁은 일시적인 정비와 한번의 정책으로 끝나지 않고 지속적으로 추진되어 경제성장을 뒷받침하기 위해 필요한 정책으로 인식되어왔다. 이러한 맥락에서 OECD 회원국 내에서 규제 정책은 앞서 논의한 바와 같이 일회성 정책이 아닌 규제전반에 대한 개혁과 규제 합리화를 말하는 것으로 인식되어왔다. 이러한 배경에서 OECD는 규제개혁에서 규제의 관리측면의 중요성을 강조하기 시작하였으며 최근 규제관리에서 보다 확장된 개념의 규제 거버넌스 관점에서 규제정책을 분석하고 있다. 오랜 전부터 OECD는 국가적 차원에서 후생 수준을 개선하기 위한 정책으로서의 규제의 역할에 주목하여 재정 및 금융정책과 함께 국가권력 행사의 핵심 정책의 하나로 규제를 제시하여왔다. 이것은 규제정책(regulatory policy)이 정부가 상시적으로 관리하는 금융이나 재정처럼 정부가 일관되게 지속적으로 추진해야 하는 정책임을 의미한다고 하겠다. OECD는 그동안 규제개혁에 꾸준한 관심을 가지고 회원국의 규제정책에 다양한 권고를 해오고 있다. 이에 따라 OECD 내에서도 명시적인 규제 정책을 표방하는 국가들이 증가하고 있다. OECD가 조사한 아래의 그림을 보면, 2008년에는 거의 대부분의 OECD 국가들이 규제개혁을 위한 공개적 규제정책을 발표하고 있으며, 여기에는 규제개혁의 목표, 규제 개선의 원칙, 규제개혁의 명확한 책임성 등을 포함하고 있다. OECD국가들은 그동안 신설 규제의 효율성과 효과성, 증거에 기초한 기존 규제의 관리, 규제정책과정의 모든 단계에서 이해관계자들의 참여 등 규제의 질을 향상시키기 위하여 규제관리시스템을 개혁하여왔다. 특히, 적절한 규제관리의 담보와 신설규제 뿐만 아니라 기존규제 질의 개선이 정부의 중요한 관심사가 되어왔다. 이에 따라 정부들은 기존규제의 성과, 기업 또는 국민들에 대한 영향 및 전반적인 경제적･사회적 기여에 의하여 결과들에 대한 평가를 통하여 규제관리체계의 효과성을 분석하고자 하여왔다. 이를 위하여 규제정책평가를 위한 OECD 분석틀이 전문가들의 연구결과들과 규제정책위원회(Regulatory Policy Committee: RPC) 대표들과의 논의를 통하여 개발되고 이 틀에 따라 평가되었다. 최근 OECD를 중심으로 규제정책의 성과를 평가하는 방안이 논의되고 있다. OECD의 이러한 논의는 회원국의 규제개혁 역량강화 차원에서 각국의 규제관리시스템을 점검하고 비교 평가하는 차원에서 한 걸음 더 나아가 규제정책의 성과를 비교평가하기 위한 노력을 반영한 것으로 볼 수 있다. 회원국들은 각국이 처한 경제상황의 극복이나 사회적 목적을 달성하기 위해 열심히 규제개혁을 추진하고 있지만 정작 그 성과에 대해서는 알기 어렵기 때문이다. 이러한 관점에서 OECD 공공관리국은 이미 여러 가지 규제관련 지수들을 만들어서 회원국들을 비교평가하고 있지만, 규제정책의 경제적 성과와 같은 핵심적인 사항에 대해서는 충분한 정보를 얻기가 어려운 것이 현실이다. 그래서 OECD는 2011년 마드리드 워크숍에서 규제정책 평가 틀을 만들기 위한 공개적 논의를 시작하였다. 워크숍에서는 규제정책 성과측정을 위한 두 편의 발제논문이 제출되었다. Exeter 대학의 Radaelli교수는 발제문에서 OECD 회원국들의 규제정책 평가 경험을 종합하고, 적용된 성과 측정 수단들의 장단점을 분석하고 각국의 규제정책 성과의 측정과 경험교환을 위해 필요한 정책적 제언을 정리하였다. 이상에서 볼 수 있듯이, 국가별로 상당한 편차를 보이지만, OECD 국가들은 사후적으로 규제의 품질을 향상시키기 위해 사용되는 기법의 범위를 상당한 정도 증가하였으며, 이러한 노력은 규제 부담의 감소와 관련이 있다. 19개의 국가가 정책목표 또는 경제에 관한 기존 규제의 영향에 대한 연구나 다양한 측정방법을 갖고 있었고, 17개의 국가는 그들의 측정방법에 관한 정보를 제공했다: 아일랜드와 프랑스는 단순히 측정도구가 존재하지 않는다고 명시했다. 14개의 국가는(오스트리아, 호주, 벨기에, 캐나다, 에스토니아, EU, 이탈리아, 노르웨이, 슬로바키아 공화국, 스웨덴, 스위스, 영국, 미국)은 정책 목표와 경제에 영향을 주는데 관련된 규제의 사후 평가를 수행한다고 했지만, 이러한 평가들은 대부분 필요에 따라 시행되어왔다.