예산과정의 지출검토제도spending review 도입 방안 연구

다음으로, 국가재정운용계획에 지출검토를 도입하는 방안에 대한 평가의견을 정리하였다. 국가재정운용계획이 중장기적인 재정전망에 기반하고 있으므로 예측의 정확성과 함께 계획 수립 과정에서 심층적 재정분석은 필수적으로 도입될 필요가 있다. 이는 동 계획의 법적인 구속력을 강화해야 한다는 주장과 함께 갑작스런 경기변동이나 예기치 못한 집행요인이 발생할 때 재정운영의 유연성도 함께 확보할 수 있어야 한다는 점을 보여준다. 또한, 국가재정운용계획에 구속력을 부여하는 방법도 법령을 통해 강제하는 방식과 함께, 지출한도를 설정하고 개별 부처의 자율적인 예산편성을 보장하는 Top-down 예산제도를 활성화하고 이를 준수한 부처에 대한 인센티브를 부영하는 것도 고려할 수 있다. 또한, 정책우선순위의 설정을 위해 외부전문가 등을 활용한 객관적인 정보에 의해 결정할 것인지 정권별 정책우선순위가 반영될 수 있도록 정치적 과정으로 정할 것인지를 고려해야 한다. 정치적 결정을 활용하는 경우 전 정권의 국가재정계획을 다음 정권이 무조건 따르게 하는 방식보다는 인수위 시기 등을 활용하여 지출검토와 대통령 임기를 연동시키는 방안도 검토할 수 있다. 예비타당성조사는 “대규모 신규사업에 대한 사전 타당성 검증 및 평가를 통해 재정사업의 신규투자를 투명하고 공정하게 결정함으로써 예산낭비를 방지하고 재정운영의 효율성을 제고하기 위한 제도”이다(국회예산정책처, 2014:304). 총 사업비가 500억원 이상이면서 국가의 재정지원 규모가 300억원 이상인 신규사업 중 건설공사가 포함된 사업, 정보화 사업, 국가연구개발사업을 대상으로 한다. 중기재정지출이 500억원 이상인 사회복지, 보건, 교육, 노동, 문화 및 관광, 환경, 농림해양수산, 산업 및 중소기업 분야의 사업도 대상으로 포함된다. 예비타당성조사의 분석체계는 전문기관에 의뢰하여 수행되는데, 기획재정부 장관의 요청에 의해 한국개발연구원(KDI) 공공투자관리센터(PMAC)에서 총괄하며, 순수 국가연구개발사업의 경우에는 한국과학기술기획평가원(KISTEP)에서 수행한다. 조사방법은 경제성 분석(BC분석)의 결과, 정책적 분석(지역균형발전, 정책의 일관성 및 추진의지, 사업추진상의 위험요인 등), AHP를 이용한 종합평가의 결과를 종합한다. 정부의 예산집행 과정 중 예비타당성 조사는 대규모 공공 투자사업의 추진여부를 판단하기 위해 사전적 검토를 실시하는 제도이다. 이는 대규모 사업의 경제성과 정책적 의의를 사전에 분석하여 재정 투자의 효율성을 제고하고 경제성을 사전에 분석하기 위한 목적이 있다(고수정･안성조, 2016). 총 사업비가 500억 이상인 대규모 공공개발사업을 대상으로 실시되고 있으며, 건설 및 R&D, 정보화 분야 뿐만 아니라 보건, 사회복지, 산업 분야까지 활용되고 있다(김정숙 외, 2017). 예비타당성조사의 대상사업이 대규모 토목사업, 연구사업 등 많은 이해관계자가 관련되어 있는 사업으로, 예비타당성조사 결과에 따라 재정사업 반영여부가 결정되어 다양한 갈등이 발생하기도 한다. 현재까지 예비타당성조사가 한국 개발연구원과 한국과학기술기획평가원으로 수행전문기관을 한정하고 있어, 조사과정의 정보공개가 제대로 이루어지지 못하고 있으며, 실시 결과에 따른 타당성 미흡으로 객관적인 재평가가 필요하다는 점이 지적되고 있다. 따라서, 정부는 국가재정법 제38조의2의 신설(2014.1.1.)을 통해 이를 해소하고자 하였다. 실시 결과의 타당성에 대한 객관적인 점검이 필요하다는 지적이 제기됨에 따라 국가재정법 제38조의2의 신설(2014.1.1.)을 통해 이를 해소하고자 하였다. 안상진･박은지･이윤빈(2014)의 연구에서는 국가연구개발사업에 대한 전주기 관리방안을 모색하기 위해 연구개발 부문의 예비타당성조사의 관점을 중심으로 살펴보고 있다. 해당 연구에서는 연구개발 정부지출을 범주화하고 관리체계를 지출성격에 따라 이원화해야 함을 언급하고 있다. 또한 김기환(2007)의 연구에서는 공공 정보화 분야에서의 예비타당성조사제도 도입에 관한 연구를 진행하였다. 해당연구에서는 정보화 사전평가에 대한 문제점을 제시하고 있다. 우선, 법적근거 및 평가의 주관기관, 지표 등이 다름으로 인해 평가운영에 대한 상호연계의 어려움이 있음을 지적하고 있으며 평가대상사업의 선정기준에 대한 일관성의 부족을 언급하였다. 또한 사전평가 결과에 대한 의미가 명확하지 못해 결과활용이 구체적이지 못한 점과 예산과정에 사전평가제도가 포함되지 않아 효과적으로 활용되지 못하는 점을 언급하였다. 세 번째로, 정책의 우선순위를 누가 결정할 것인가 하는 문제이다. 국가별 지출검토에 대한 분석결과에 따르면 각 국가는 우선순위의 결정에 정권의 의지가 반영되는 정치적 과정으로 이해하기도 하고, 법정의 공방과 유사한 방식의 논의를 통해 결정하기도 한다. 또한, 전문가와 민간부분을 포함한 작업반을 구성하여 예산배분의 우선순위를 정하는 경우도 있다. 종합하면, 우선순위의 결정과정은 지극히 정치적이거나, 전문적인 두 양극단의 중간에서 결정될 수밖에 없다. 이 때문에 정권이 교체되는 시기에 지출검토를 시행하기도 하고, 전문적인 토의를 통해 결정하기에는 필요한 자원과 비용이 만만치 않기 때문에 연 단위 지출검토를 포기하기도 한다. 즉, 지출검토의 중요한 한 축인 정책의 우선순위의 결정을 누가 무엇을 기준으로 할 것인가는 우리나라에 이 제도를 도입하는 과정에서 고려되어야 할 것이다. 첫 번째로, 기획재정부 예산안 편성과정의 객관성과 투명성을 보강하는 방안으로 지출검토를 도입하는 것을 제시하였다. 이는 계층화 분석법을 활용한 도입방안별 우선순위 분석 결과, 현실가능성이 가장 높고, 종합적인 우선순위도 가장 높은 것으로 나타났다. 이를 바탕으로 실제 지출검토를 도입한다면 고려해야 할 정책우선순위의 결정, 재정사업 성과정보의 적용, 지출옵션의 설정 및 활용에 대해 고려할 사항을 제시하고, 도입의 과정에서 예상되는 문제점을 함께 도식화하였다. 먼저 정책우선순위의 설정과 관련하여 외부전문가를 활용한 객관성 및 합리성의 확보가 중요하면서도 동시에, 국정운영의 주체가 중요하다고 판단하고 있는 국정과제가 우선순위에 포함되어야 한다고 하는 정칙적 관점의 설정방식도 함께 고려될 필요가 있다. 재정사업의 성과는 기획재정부 내에 재정관리국에서 성과정보를 생산하고 있고, 예산실에서 예산편성기능을 담당하고 있으므로, 이들 부서 간 긴밀한 협업을 통해 별도의 재정성과 분석과정이 없이 예산편성 시 성과정보의 활용이 가능할 것이다. 기획재정부는 각 부처의 중기재정계획과 재정성과관리제도의 성과정보, 국정과제를 활용한 정책의 우선순위를 활용하여, 예산안 편성지침 작성 시에 부처별 지출한도를 포함시킬 수 있다. 이 과정에서 민간이나 학계의 전문가들이 작업반을 구성하여 심도 있는 논의를 진행할 수도 있다. 예산실과 부처의 예산 심의는 상당한 정치적 과정이기 때문에, 대통령이 임명한 외부전문가, 기획재정부, 정부부처가 공동으로 지출검토를 실시해야 결과에 대한 수용성이 높아질 수 있다. 이렇게 각 부처별 지출한도가 결정되고, 부처별 상향식 예산조정을 기초로 시작되므로 어느 정도 부처별 특성이 고려된 사업조정이 가능하다. 다만, 지출검토의 도입으로 특히, 예산실의 업무부담이 커질 수 있다. 결국 부처별 예산을 공정하게 그리고 합리적으로 조정할 수 있는 조직규모나 역량이 예산실에 있는가가 중요하다. 앞서 서술한 바와 같이 지출검토의 과정에서 추가적인 성과정보의 생산을 위해 사업을 평가하는 과정을 추가하는 것보다는 기존의 재정성과관리제도의 결과와 다양한 관련 연구원 및 학계의 논문과 연구보고서, 그리고 국회의 예･결산 심의 과정에서 생산되는 연구결과 등을 활용하는 것이 필요할 것이다.