글로벌 생산네트워크와 동아시아의 일자리 변동

이러한 목표를 달성하기 위해서는 다양한 정책 도구가 사용될 필요성이 있었다. 제조업은 기본적으로 지역적으로 착근되어 있지만, 연방정부가 지역의 제조업 역량을 구축하고 투자하는 데 중요한 역할을 할 수 있다는 기존 연방정부의 기조와는 다른 정부 개입의 성향이 나타났다(Hemphill and Perry, 2012; Hemphill, 2015). 제조업 혁신 네트워크를 창출하려는 ‘Manufacturing USA’ 정책의 경우 연방정부가 자금지원을 통해 촉매제(catalyst)의 역할을 하였다. 그리고 지역의 제조업 역량을 지원하는 데 필요한 민간 역량을 집중시키는 ‘Manufacturing Day’와 ‘Supply Chain Innovation’ 정책의 경우 연방정부는 의장(convener) 역할을 수행하였다(National Economic Council, 2016). 전술한 바와 같이, 동 정책은 산업, 학계, 정부 간에 파트너십을 구축하여 세계 최고 제조업 기술과 역량에 투자하는 것을 목표로 하고 있다. 이를 위해 ‘Manufacturing USA Institute’가 구성되었다. 이 연구소는 3D 프린팅, 광학, 스마트센서 등 미래를 선도할 핵심 기술에 집중하며, 2012년 처음 설립될 당시 65개 기관의 네트워크로 출범하였다. 그러나 현재 9개 연구소에 약 1,300개 이상 기관이 참여하고 있다. 이제까지 연방정부는 6억 달러 이상 자금을 지원하였으며, 약 13억 달러 대응자금 투자가 이루어졌다. 동 정책은 첨단 기술, 참여자 간 협력, 레버리지 투자, 맞춤형 훈련 등으로 구성되어 있으며, 기업과 지역에 사업 기회, 혁신 생태계, 지역경제의 재생과 전문지식 네트워크를 제공함으로써 동 연구소가 ‘teaching factories’ 로서 역할하기를, 즉 기초연구와 제품개발 간 갭을 줄이고 적층기술을 개발하기 위한 지역 허브로서 기능하기를 기대하고 있다. 이를 통해 연구와 디자인 영역뿐만 아니라 제조영역에서도 경쟁력을 가짐으로써 미국이 과거처럼 ‘Made in the USA’를 실현하기를 바라는 것이다(National Economic Council, 2016: 17～18). 이러한 네트워크, 즉 NNMI를 구축하기 위해 미 의회는 2014년 RAMI 법을 제정하였으며 향후 10년 동안 3억 달러 자금을 지원할 예정이다. 동법에 따라 상무부는 국립표준기술연구소(National Institute of Standards and Technology) 내에 NMIP(Network for Manufacturing Innovation Program)을 운영하고, 이를 통해 NNMI로 알려진 CMI(Network of Centers for Manufacturing Innovation)를 구축한다. 지원하는 기술 분야는 나노기술, 첨단 세라믹스, 광학, 재료, 바이오기반․첨단소재, 유연적인 하이브리드 기술, 극소전자기술용 장치 개발 등으로 한정되어 있다. RAMI법은 2012년부터 오바마 정부가 구축해 온 Manufacturing USA Institute를 공식적으로 CMI로 인정한다. 동법에 따르면 연방정부는 CMI 계획, 설립, 지원을 위해 자금지원을 할 수 있지만, 이는 민간 매칭자금투자를 요구한다. 이를 위해 재무부는 ‘Network for Manufacturing Innovation Fund’를 설치․운영한다(Hemphill, 2015). 전술한 바와 같이, NNMI 프로그램은 오바마 정부의 대표적인 제조업 르네상스 정책이다. 이는 혁신정책과 산업정책 양자를 포괄하는 “하이브리드”(hybrid) 정책으로 제조업에 대한 연방정부의 기존 정책적 틀을 이탈한 것이다(Hemphill, 2015). 기존 연방정부의 미국 제조업 정책은 “기본 방향 설정자”(setting the ground rules and direction) 및 “성장 견인자”(building enablers)로서 역할에 초점을 두었다. 이는 미국 제조업 정책에서 혁신 정책적인 접근을 선호하는 이해관계자들의 입장을 반영하고 있다. 반면에 “산업부문 선별”(tilting the playing field) 및 “주요 행위자 역할”(playing the role of principle actor)을 강조하는 산업정책적인 시각은 기존 제조업 정책 틀에서 부각이 되지 않았다(Hemphill and Perry, 2012 : 139). 이러한 점에서 오바마 정부의 제조업 르네상스 정책은 가치 판단을 수반하는 정책평가를 야기하기에 충분한 것이었다. 첫째, NNMI와 같은 성격의 제조업 육성정책은 적절치 않은 정책이라는 것이다. 이에 따르면, 연방정부의 적절한 역할은 기술혁신을 촉진하는 것이며 특정기업 또는 산업부문을 지원하는 것은 옳지 않다. 따라서 정부의 기초연구에 대한 지원은 정당화될 수 있지만, 상업화에 대한 지원은 문제가 있다(Sargent Jr., 2016). 이러한 주장의 논거는 ‘연고자본주의’와 ‘기업복지’론이다. 전자에 따르면, 특정기업이나 산업지원은 기술발전과 경쟁을 왜곡시키고 정부의 관료주의나 정치가의 입김을 강화시켜, 결국에 자본의 비효율적 배분으로 이어진다는 것이다. 후자에 의하면, 이러한 유형의 지원은 보통 납세자에서 이미 부유한 기업과 이해관계자로 부의 이전을 수반하기 때문에 정당화될 수 없다는 것이다. 둘째, 연방정부의 강력한 개입을 주장하는 이들이 있다. 이러한 입장은 미국의 맥락에서 보면 주류가 아니다. 상업화 기술에 대한 투자, 특정 기업 또는 산업에 대한 선별이 상황에 따라 경제 및 국가의 안전, 사회적 편익에 의해 정당화될 수 있다고 주장한다. 이러한 입장에 동조하는 이들은 제조업 R&D의 지원 확대, 국내 제조업에 대한 보조금 지원 및 대출 보증 등을 연방정부의 정책수단으로 제시한다. 셋째, NNMI와 같은 방식으로 연방정부 자금지원이 되어서는 안 되며 다른 방식으로 자금지원이 되어야 한다는 입장이다. 예를 들면, NNMI 프로그램은 민간에 의해 주도되어야 하고, 연방정부 자금지원은 동 프로그램이 적자인 경우 이를 줄이기 위해 사용되어야 한다는 것이다. 이 입장은 사실상 첫 번째 입장과 거의 차이가 없으며, 연방정부의 산업 중립적인 기술투자를 선호한다. 따라서 이들은 직접적인 자금지원보다는 조세감면, 규제완화, 소송완화 등을 통해 기업 또는 산업비용과 부담을 완화시키는 것을 선호한다. 중소기업 경쟁력을 향상하기 위해 기업지원 서비스를 제공하는, 1988년에 설립된 MEP(Manufacturing Extension Partnership)를 활성화하였다. 또한 오바마 정부는 제조업 기반 확충을 통한 지역경제 활성화 프로그램인 IMCP(Investing in Manufacturing Communities Partnership)를 새롭게 시작하였다. 제조업은 기본적으로 지역에 착근된 활동이기 때문에 지역 자산과 역량은 제조업 생산과 투자 기반이라고 생각한 것이다(Pisano and Shih, 2009). 이는 지역이 제조업 기반 확충을 위한 종합적인 경제발전 전략을 입안하는 것을 연방정부가 지원하는 것이다. 이 계획은 개별 투자를 유치하는 것뿐만 아니라 세계적으로 경쟁력이 있는 제조업 생태계를 구축하는 것에 주안점을 두고 있다. 연방정부가 지역을 IMCP로 지정하고 이에 대해 자금을 지원한다. 지정이 되면 지역은 연방경제발전기금에 대한 우선권과 추가적인 투자 유치를 위한 지역의 ‘Manufacturing Community’ 브랜드화를 추진할 수 있다.