환경·에너지시설의 입지문제 해결방안

비선호시설은 각각의 특성에 따라 다음의 네가지로 구분할 수 있다. 첫째, 시설이 지니는 위험성에 의해 기피되는 시설로 핵폐기물처리장, 원자력발전소, 송전탑 등이 있다. 이러한 시설들은 기술에 대한 신뢰성 결여 및 시설 관리 운영에 예상되는 사고의 위험성 때문에 지역주민들의 반발을 맞게 된다. 둘째는 혐오성을 지닌 시설로 화장장, 공동묘지 등이 있다. 이러한 시설들은 유해한 영향을 미치지 않지만 지역 이미지 손상이나 재산 가치 하락, 지역 이기주의 등으로 갈등을 초래한다. 셋째 소음이나 대기오염, 악취발생과 같은 생활 환경 오염물질을 배출함으로 기피되는 시설로 하수종말처리장, 쓰레기 소각장/매립장 등이 있다. 이곳에 입지한 주민들은 건강성 피해나 일상생활 불편을 겪고, 지가 하락 등의 경제적 손실 또한 겪을 수 있다. 넷째, 사회 통념상 널리 기피되는 시설로 교도소, 정신병원, 장애인복지시설, 아동복지시설 등이 있다. 이러한 시설은 앞선 사례들과 같이 직접적인 피해를 주지 않지만 지역 이미지 손상 등으로 주민과의 갈등을 겪게 된다. 비선호시설 입지갈등은 보통 NIMBY(Not In My Back Yard)라는 용어로 설명되고 있으며, 학자들마다 개념 정의가 조금씩 다르다. 요약하자면 NIMBY 현상은 사회 전체적 이익에 부합함에도 불구하고 원하지 않는 시설에 대한 지역 사회의 부정적 반응으로 볼 수 있다(심준섭, 2008). 님비는 소극적 및 적극적 개념으로 나누어 볼 수 있는데, 소극적 개념은 ‘우리 지역에 절대 비선호시설을 입지 시킬 수 없다’는 방어적 의미가 강하고, 적극적 개념은 ‘당해정부에 불이익을 주는 일체의 행위에 대한 저항’으로 규정할 수 있다(안용식 외, 1995). NIMBY와 유사한 용어들로는 NIMTOO, BANANA, NOPE, CAVES 등이 있다. 첫째 NIMTOO(Not In My Term Of Office)는 혐오시설 담당자들이 시설의 필요성은 인정하지만, 자신의 임기 내에 처리하지 않으려는 자세를 말한다. 두 번째 BANANA(Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anyone)는 님비에서 더 나아간 환경주의자의 시각으로 거의 모든 시설에 대해 반대하는 것을 말한다. 방사성폐기물 관련 시설은 대표적 비선호시설로 ‘사악한 문제(wicked problem)'로 불리울 정도로 국제적으로도 입지 선정에 어려움을 겪고 있다. 방사성폐기물 자체의 과학적 불확실성, 환경적 위해성과 장기 관리에 대한 부담 등은 시설의 입지 선정뿐만 아니라, 정책의 의사 결정 자체에도 부담을 주고 있다. 방사성폐기물의 중장기 관리나 처분을 위해서는 과학적 분석, 환경 영향, 정치적 상황, 사회적 맥락과 경제 여건 등을 고려하여 정책을 결정해야 하지만, 최근 들어 가장 중요성이 강조되는 것은‘사회적 수용 성’이다. 방사성폐기물의 처분 정책 결정시에는 과학기술적으로 뿐만 아니라, 정치적, 환경적으로도 해결책이 마련되어야 한다. 하지만 많은 국가의 관련 프로그램 추진 실패 사례에서 알 수 있듯이 정치적, 환경적, 기술적 전제조건을 만족시키더라도 국민의 사회적 수용성이 확보되지 못한 상태에서는 사업진행이 어려우며, 설령 진행된다 하더라도 막대한 사회적 및 경제적비용의 증가를 초래하게 된다. 방사성폐기물 관련시설에 대한 일반 국민들의 불안은 원전 시설과는 다른 문제를 야기한다. 중저준위 방사성폐기물은 300년, 고준위 방사성폐기물은 1만년 이상 장기 관리를 요구한다. 따라서 방사성폐기물 관련 시설의 입지 선정에서 공정성 문제는 일반 국민과 지역주민들의 신뢰를 형성하는데 있어 중요한 요소로 작용한다 (Douglas 1986, Slovic 1993, Freudenburg 2004, Short and Rosa 2004). 그 동안 방사성폐기물 관련시설의 입지에 있어서 일반 국민들의 불신 요소 중 하나는 원전을 운영하는 주체(방사성폐기물 발생주체)와 방사성폐기물을 관리하는 주체가 동일하다는 사실이다(Flüeler 2006). 이러한 불신 요인을 극복하기 위해 영국(NDA)과 한국(한국원자력환경공단)은 방사성폐기물 관리주체를 방사성폐기물 발생자로부터 분리 독립시켰다. 원전과 방사성폐기물 관련 시설과 같은 위험 시설에 대한 일반 국민들의 불신은, 오히려 사회과학 및 정책학 연구자부터 신뢰성 구축에 대한 많은 연구를 이끌어 냈다. 환경적으로 위해한 시설과 관련한 신뢰성에는 크게 두 가지 요소가 자리한다. 정부나 사업자에 대한 신뢰성(trustworthiness)와 과학에 대한 전문지식(expertise)에 대한 신뢰를 들 수 있다 (Rieh and Danielson 200 7). 과거 원자력 관련 위험 시설과 관련하여, 국내 뿐 아니라 미국을 비롯한 선진국에서도 일반 국민의 정부나 사업자에 대한 불신은 두드러지게 나타났다 (Berkhout 1991, Lenssen 1991, Kemp 1992, Makhijani and Saleska 1992, Schrader-Frechette 1993). 영국의 경우, 원전 정책을 결정하는 정부 부처의 잦은 정책 변경은 국민들의 정부에 대한 신뢰 형성에 부정적 영향을 미쳐왔다(Berkhout 1991, Kemp 1992). 미국의 경우, 규제기관으로서의 미국 에너지부(Department of Energy)가 사업자의 편들기 현상은 많은 미국 국민들로부터 정부의 신뢰를 무너뜨리는 현상으로 작용하였다(Lenssen 1991, Makhijani and Saleska 1992, Schr ader-Frechette 1993). 환경적으로 위해한 정책분야에서의 공정성은 크게 두 가지 측면에서 논의될 수 있다. 하나는 절차적 공정성(procedural fairness)이고, 하나는 위험 분배에 대한 공정성(distributive fairness)이다. 절차적 공정성은 제도적 측면을 의미하는 것으로 정책 결정과정 혹은 정책 이행 단계에서 정보에 대한 공정한 접근, 참여에 있어서의 공정한 기회, 대화 및 협의에 있어서의 평등한 발언 등을 예로 들 수 있다. 지금과 같이 정책 결정과정의 민주성이 강조되고, 참여에 대한 시민의 권리가 강조되기 전에는, 위험 시설의 입지 선정에 있어서, 이행의 대부분은 과학기술에 우선한 ‘탑-다운 방식(top-down approach)' 방식으로 부지가 선정되었고, 이 가운데 진정한 의미의 주민 참여는 찾아볼 수 없었다(Macfarlane 2003). 절차적 공정성과 달리, 위험 분배의 공정성은 결과론적 측면에서 평가할 수 있는 위험에 대한 분배와 집중에 있어서의 형평성을 의미한다(Rawls 1971). 방사성폐기물과 같이 위험에 대한 장기관리가 필요한 시설에 있어서, 분배의 공정성은 크게 두 가지로 평가되어진다. 첫 번째는 세대간 공정성이고, 두 번째는 지역 간 위험 분배에 있어서의 사회-경제적 보상과 인센티브 제공에 대한 합리성에 기초한 지역 간 불공정성 해소 문제이다. 선행 경험 연구에 의하면, 위험시설의 분배 과정에서의 공정성 유지는 지역주민들로 하여금 그 위험을 더 수용할 수 있게 하는 요인으로 작용하는 것으로 밝혀졌다(Keller and Sarin 1988). 정책 이행 및 입지 선정과정에서의 독립성(independence)은 제도적 공정성을 증진시키는 주요한 요소로 작용한다. 제도적 공정성에서의 독립성은 방사성폐기물과 같은 고도의 위험 시설의 장기관리 시설 및 처분시설 입지 마련 과정에서 중요한 역할을 한다(Kemp 1992). 일부 학자들은 입지 선정 과정에서의 공정성은 신뢰성 문제보다 더 복잡하고 난해한 과제라고 해석한다(Kasperson 2005). 그럼에도 불구하고, 방사성폐기물 관련 시설 입지 문제에 있어서 세대 간 불공정성은 불가피하다.