2014 정책연구과제 1

공공외교를 구성하는 요소들 중 특히 공공외교에 실제로 사용되는 수단으로서 자원(resources)은 특정 국가의 천혜의 자연여건이나 인구, 영토, 역사, 문화 등 오랜 기간을 걸쳐서 형성된 물질적, 비물질적 유산을 의미하는 반면, 자산(assets)은 이러한 자원을 가공하여 공공외교에 사용할 수 있는 비물질적 수단으로 창출된 소프트 파워 또는 소셜 파워 자산을 의미한다. 이렇듯 두 가지 요소를 개념적으로 구분하는 것은 물질적, 비물질적 유산의 차원에서 비교우위를 갖고 있는 국가들과 그렇지 못한 국가들의 대외 행태에는 차이가 있으며, 특히 선천적 자원의 차원에서 상대적으로 열세에 있는 국가들이라 할지라도 상대적으로 희소한 자원의 ‘가공(processing)’의 과정을 거쳐서 경쟁력 있는 소프트 파워 자산을 창출할 수 있기 때문이다. 선천적인 자산이 풍부하지 못한 국가가 경쟁력 있는 소프트 파워 자산을 만들어 내는 것은 비교우위에 대비되는 경쟁우위(competitive advantage)의 개념으로 이해할 수 있다. 마뉴엘 카스텔(Manuel Castelles)은 21세기의 사회를 지방, 국가 및 글로벌 차원의 다양한 사회작용의 네트워크로 이루어진 ‘네트워크 사회(network society)’로 규정하면서, 이를 디지털 커뮤니케이션 네트워크를 중심으로 구성된 사회구조로 정의하고 있다. 그는 또한 힘이 속성이 아니라 ‘관계에 기인하는 능력(relational capacity)’이라는 인식하에 네 가지 종류의 네트워크 파워를 구분하고 있다. 모든 네트워크에는 한 가지 공통점이 있는데, 네트워크 내에서의 협력 프로그램은 공통의 아이디어, 비전, 프로젝트 및 프레임을 반영하고 이를 통해서 집단적인 네트워크 파워를 창출한다는 점이다. 카스텔은 디지털 미디어와 인터넷을 핵심 매개로 하는 로컬-글로벌 네트워크를 중심으로 형성된 사회화된 커뮤니케이션 영역 안에서 담론이 형성되고 확산되며, 이는 경쟁과 내재화를 거쳐서 결국 인간의 행동으로 구현된다는 점에서 네트워크 사회에서의 파워는 곧 ‘커뮤니케이션 파워(communication power)’라고 주장하고 있다. 그러나 대중문화 산업의 상업적 이익에 기반하고 있는 이와 같은 한류의 지속성에 대해서는 진지한 고민이 수반되어야 한다. 과거 아시아를 풍미했던 일본의 J-Pop이나 J-드라마의 열풍이 소진된 예에서 볼 수 있듯이 대중문화 상품의 인기의 지속성에는 뚜렷한 한계가 있기 때문이다. 따라서 국가적인 차원에서는 한류가 절정기에 있을 때 이를 보완하거나 후속할 수 있는 새로운 공공외교 자산을 발굴하고 개발해야 할 필요가 있다. 한국 사회에서 자주 등장하는 ‘기술 한류,’ ‘행정 한류,’ ‘한식 한류’와 같은 상징적 표현들은 바로 이와 같은 경작 모델의 단면을 보여주는 것이다. 한국 공공외교의 발전을 위해서 이와 같은 후속 소프트 파워 자산 개발의 중요성은 아무리 강조해도 지나침이 없으나, 국제사회에서 공공재의 창출이라는 관점에서는 일방적으로 상대방을 끌어 당기는 단순한 매력보다는 상대방과의 합의를 도출하는 소셜 파워의 잠재성이 큰 지식외교 자산의 개발에 힘을 기울여야 할 것이다. 다음으로 네트워크 구축(network-weaving)을 들 수 있는데, 이를 통해 관계형성 당사자들은 다른 행위자를 공공외교 프로그램의 주체이자 객체로서 끌어안고 받아들이면서 자신들의 양자적 관계를 확장시킨다. 네트워크의 중심(node)인 공공외교 기획가(public diplomacy entrepreneurs)는 네트워크 안팎에서 대화 및 교류를 촉진하는 역할을 한다. 이들은 네트워크 내에서 의제를 설정하고, 설정한 이슈에 대해 관점을 제시하는 역할을 수행한다. 협력적 공공외교의 세 번째 핵심 요소는 협력의 당사자들이 함께 설계하고 실행하는 공동 프로젝트 및 프로그램이다. 관계와 네트워크는 당사자들의 공통적 속성과 특징에 기반하고 있으며, 이는 반복적이고 지속적인 상호작용을 통해서 공고해진다. 따라서 공동 프로젝트와 프로그램은 협력 당사자들을 하나의 집합체(collective)로 묶는 접착제와 같은 역할을 하는 것이다. 특히 해당 부문이 지닌 의제 설정 및 프레이밍의 잠재력과 파급력을 감안할 때 지식 및 인적 교류와 미디어 부문은 주목을 요하는 분야이다. 예컨대 미국을 협력적 공공외교의 파트너로 상정할 시, G2G 부문 지식 및 인적 교류 분야에서는 2013년 한국국제교류재단과 미국의 국제전략문제연구소(CSIS: Center for Strategic & International Studies), 그리고 주한 미국대사관이 공동 주최한 바 있는 ‘한·미 대사와의 대화(Korea-U.S. Ambassadors Dialogue)’와 같은 프로그램, ‘청년·정치인 교류(Young Politicians Exchange)’와 같은 공동 프로그램을 고려할 만하다. 다른 범주에서는 인터넷 공공 영역을 겨냥하여 뉴 디지털 미디어를 활용하는 e-디플로머시 프로그램을 꼽을 수 있다. P2P 부문에서는 ‘한·미 싱크탱크 네트워크(Korea-U.S. Think Tank Network)’와 같은 공동 프로그램이 북한의 현상, 한국의 통일, 한·미 정책협력 등의 이슈를 둘러싼 인식 공동체를 형성하는 데 중요한 역할을 담당할 수 있을 것이다. 첫째, 소프트 파워와 더불어 이와 구별되는 ‘소셜 파워’ 및 관계 형성으로부터 파생하는 새로운 ‘관계의 힘(relational power)’을 공공외교의 자산으로서 지목한다. 특히 공공외교의 자산으로서 소셜 파워는 상대방이 정당하고 바람직한 것으로 인정할 수 있는 가치, 기준 및 규범을 제시하는 능력을 의미하며, 이를 자산으로 사용하는 공공외교는 국지적인 국가이익에서 기인하는 갈등과 대립을 지양하고 국제사회에서 화해와 협력이라는 공공재를 창출할 수 있는 잠재성을 지닌다. 둘째, 중견국들은 강대국에 대한 ‘지배의 우려’를 불식시킬 수 있다는 비교우위로 인하여 새롭게 대두되고 있는 웨스트팔리아 국제질서하에서 강대국에 비해 유리한 전략적 위치에 있으며, 특히 지식을 자산으로 하는 공공외교의 한 분야인 ‘지식외교(knowledge diplomacy)’는 지식의 공유와 전파를 통해서 범지역적, 범세계적 지식공동체를 구축할 수 있는 잠재력을 지닌다. 따라서 국제사회가 당면하고 있는 주요 이슈들에 대해서 국지적인 국익을 넘어서 공동체적 선을 추구하고 이의 실현을 위해서 상호 대립적인 국가군 간 가교 역할을 수행하는 것이 중견국 지식외교의 중요한 측면을 구성한다. 한국 공공외교의 또 다른 특징은 이른바 ‘참여형 공공외교(participatory public diplomacy)’이다. 세계화의 진전에 따라 국내외의 구분이 희석되어가고 있는 오늘날의 현실에서, 또한 비정부 행위자가 공공외교의 주체로서 대거 등장하는 21세기 공공외교의 특성상 공공외교의 국내적 기반이 되는 국민들의 지원과 참여의 중요성은 아무리 강조해도 지나침이 없다. 특히 참여형 공공외교는 비민주주의 정치체제를 가진 국가들에 비해서 경쟁우위를 가질 수 있다는 점에서 전략적 의미를 갖는다. 또한 해외의 외국민들은 물론 국내에 거주하고 있는 외국인들이 공공 외교의 수동적 대상이 아닌 보다 적극적인 참여자가 되는 것은 공공외교의 효과성 측면에서 큰 차이가 있다. 2013년 현재 한국에 거주하는 외국인의 수가 145만 명을 넘어섬에 따라 한국은 이미 다문화사회로 접어들었다. 공공외교의 대상인 외국민 중 특히 국내에 거주하고 있는 외국인은 다른 어느 외국민보다도 한국 사회의 현실을 체험하고 있으며, 따라서 이들을 대상으로 할 뿐만 아니라 이들을 주체로 하는 공공외교 프로그램이 요청된다. 아시아에서 ‘혐한류’의 진원지 중 일부가 국내에 거주하고 있는 외국 유학생이라는 사실은 이러한 점을 상징적으로 부각시켜 주는 것이다.