PAYGO제도 도입을 위한 국회 의사절차 개선 방안 및 재정 건전성 제고를 위한 효과적 대안

셋째, 대안적 준칙으로 경기조정과 구조적 지표를 활용하여 지속적으로 추구하는 동시에 경기 변동에 대한 유연성 확보의 필요성을 확보하며 부채의 지속가능성에 대하여 다양한 준칙을 조합하거나, 경제발전에 따라 준칙을 운용하는 특징 등 다양한 양상으로 나타났다. 실제로 많은 국가들에서 다양한 재정준칙이 사용되고 있으며, 목적에 적합한 준칙(혹은, 기타 제도적 장치)의 선택이 필요하다. 이 같은 맥락에서 한 국가에 재정관리프레임워크 내에 의무지출 통제수단으로서 사전적인 제도와 사후적인 재정준칙은 동시에 제도화될 수 있다. 대표적으로 미국연방정부는 사전적인 예산 통제방식인 PAYGO제도 외에 다양한 재정준칙을 시도하여왔다. 건국 이래 재정민주주의의 원칙하에 국가채무상한을 입법부가 결정하는 채무제한준칙을 유지하여 왔으며 1985년에는 균형재정준칙의 변용으로서 Gramm-Rudman-Hollings Act을 제정하기도 하였다. 1990년 예산집행법은 재량 지출에 대하여 지출제한(Spending Caps)제도를 시행하기도 하였다. 현재는 채무제한준칙과 의무지출에 대한 PAYGO원칙을 법률의 형식으로 보유하고 있다. 이 외에도 정부사업의 폐지와 같은 강력하고 직접적인 구조개혁방법의 경우, 정작 필요한 사업 조차도 구조개혁의 흐름 속에서 폐지되거나 심각하게 축소되어 버리는 부작용이 존재하여 정부핵심기능에 비효율성이 생기게 될 위험이 있다. 그러나 총지출제한제도는 총액 내에서 비교적 자율적으로 예산을 배분할 수 있으므로, 입법영향평가나 지출계획심사제도와 같이 활용된다면 이러한 문제점을 최소화할 수 있다. 반면, 총지출제한제도는 언급한 장점에 대비되는 단점 역시 가지고 있다. 기본적으로 경직적인 지출상한제도는 지출제한을 받는 부처로 하여금 삭감에 더 방어적으로 행동하게 만드는 동시에, 실제로 더 많은 지원을 받아야 마땅한 부처와 사업들의 경우, 추가적 자원을 끌어오기가 더더욱 어렵게 만드는 측면이 존재한다. 한편, 총지출제한제도는 기본적으로 중기재정계획의 한 부분으로 도입되었기 때문에 중기재정계획 수립의 기초가 되는 중기단위의 재정경제 예측이 정확하지 않으면 제도의 효과를 거두기 어렵다. 현재 정부의 지출요구액에 대한 중장기 측정치를 준비할 수 없다면, 단년도를 벗어난 미래의 지출제한은 부정확성의 위험을 안게 된다. 이것은 지출제한이 경직적으로 집행되어야 하는 경우라면 중요한 문제를 발생시킬 수 있다. 즉, 지출이 너무 높으면 사용가능한 지출여유가 과소평가될 것이며, 새로운 정책에 대한 재정지원 역량 역시 비례하여 감소할 것이다. 반대로 그것이 너무 낮게 되면 미래의 시점이 도달하였을 때 비현실적인 경직적 부처별 지출상한이 명백해지고, 그 상한은 현실에 맞게 상향조정될 것이다. 이러한 조정은 지출상한의 신뢰성을 저하시킬 것이고, 결국 중기수준의 지출상한의 운영을 어렵게 만들 수 있다. 미국은 국제적인 자원파동, 월남전의 장기화와 내수경기 침체 등으로 70년대 말부터 정부부채가 지속적으로 증가하고 재정여건이 악화되었다. 이에 더하여 70년대 중반 광범위한 복지프로그램의 도입으로 인한 법정지출의 증가, 80년대 레이건 정부의 감세정책 등이 복합적으로 작용하여 정부의 재정적자는 큰 폭으로 확대되었다. 카터정부 기간 동안 국내총생산 대비 20~25%였던 누적 정부부채규모는 레이건 정부 1기가 끝나갈 무렵인 80년대 중반 국내총생산의 40%에 육박하는 규모로 커지게 되었다. 미국 정부는 10여년 사이에 급격히 증가한 재정적자를 줄여가기 위하여 1985년 향후 5년(1986-91년)간 재정적자감축목표를 설정하고 이에 따라 재정적자를 감축하여 목표연도에는 수지균형을 달성하는 것을 규정한 Gramm-Rudman-Hollings Act(GRH법)을 제정하였는데, 이 법에 따르면 재정적자가 법정 한도를 초과할 경우 정부는 이 법의 적용을 받는 모든 지출의 일괄적 삭감을 통하여 재정적자를 줄여야 하였다. 결국 80년대 후반 부시행정부이 시작될 무렵에는 정부재정적자가 국내총생산의 70% 수준으로 커지게 되었고, 이에 따라 정부와 의회는 GRH법을 대체할 새로운 재정준칙을 담는 “예산집행에 관한 법률(Budget Enforcement Act 1990)”을 제정하였다. 이 법에서는 지출제한(spending cap)을 규정하고 있는데, 그 대상은 행정부와 의회가 재량적으로 편성한 예산에 근거한 재량지출에 한정되어 있었다. 이 법에 따르면 분야별로 재량지출은 5년간의 지출상한(spending cap)을 미리 정하고, 이를 초과하는 부분에 대해서는 그 분야의 지출을 일률 삭감하는 지출규제조항을 두었다. 이 법률에 따르면 재량지출은 보다 세부적으로 국방비 지출, 국제관계지출, 환경 및 교통 등 국내 정부사업 지출로 분류되고, 1991년부터 93년 사이에 이 세 분야의 지출에 대하여 개별적으로 총지출의 상한을 설정하고, 94년과 95년에는 재량지출 전체에 지출 상한을 두어 지출의 증가를 통제하였다. 동법에서는 만약 한 회계년도에서 지출상한을 초과하는 지출이 발생시키는 입법이 이루어지면, 다음 회계연도의 재량지출한도는 예산관리국(OMB)에 의하여 그 초과분만큼 감소하게 된다. 그리고 사전에 정한 상한을 초과하는 지출은 오직 상원의원 3/5 이상의 찬성에 의하여서만 승인될 수 있도록 함으로써, 상한을 넘기는 지출에 대해서는 매우 신중하게 입법적 통제를 받도록 하였다. 이러한 지출제한제도는 1993년에 제정된 포괄예산조정에 관한 법률에 의하여 계속 유지되었으며, 이후 1997년의 균형예산법에 의하여 지출제한제도는 감세로 인한 적자증가분을 지출감소로 인한 적자감소분이 상회하여 총적자를 축소하는 방향으로 운용되었다. 이시기에는 수혜 및 보조 중심의 복지프로그램들이 교육, 훈련 및 관리 중심의 프로그램으로 전환되고, 의료보조와 가계보조 등 시장으로의 이전재원 역시 상한이 설정되었으며, 농가 가격보상제도와 같은 배분적 성격의 보조금의 지출은 점진적으로 축소되었다. 지출한도가 적용되는 지출에는 크게 중앙정부지출과 연금지출이 포함되며 정부부채에 대한 이자지출은 포함되지 않았다. 중앙정부의 지출한도는 대체로 3개년도에 걸쳐 설정하였으며, 총지출을 27개 지출분야로 나눈 다음 정책적 우선순위와 분야별 특수성을 감안하여 각각의 상한선을 설정하였다. 이에 더하여 각 지출 분야별 한도에 일정한 여유분을 두어서 예상치 못한 지출변동요인에 대응하도록 설계되었다. 또한 지출제한에 비하여 실제 지출이 더 작을 경우 이 여유분은 이후 긴급한 재정의 필요성에 따라 일부 활용될 수 있다. 의회는 각 분야별로 지출수준을 승인하는데, 이미 결정한 한도를 각 분야별 지출의 총합이 초과할 수 없으므로 추가적인 지출이 요구되는 사업/활동이 도입될 경우, 같은 분야에서 그에 상응하는 지출의 감축이 이루어져야 하며, 만약 이러한 매칭삭감이 없을 경우, 의회에서는 새로운 지출활동의 심의 자체를 할 수 없게 강제조항을 두었다. 이에 따라 의회가 (선거 등 정치적 필요성에 의하여) 정부의 예산을 수정하는 일 역시 급속히 감소하게 되었다.