인권과 지방자치

이상적인 지방자치의 실현을 위해서는 지방자치의 헌법적 보장은 지방자치단체에 대하여 권리주체성의 보장, 지방자치를 위한 객관적 법제도의 보장, 자치권의 보호를 위한 주관적 법적 지위의 보장을 내용으로 하여야 하는 것으로 해석하는 것이 통상적이다. 물론 지방자치는 한 국가의 역사적, 사회적, 문화적 전통에 기인하는 구체적이고 경험적 제도인 점에서, 모든 시대와 국가에 적용되는 선험적인 지방자치의 모형은 곤란하지만, 적어도 지방자 치가 가지는 법원리성으로부터 세 가지 명제에 대한 기본적인 타당성은 도출된다고 할 것이다.지방자치의 보장에 있어 핵심적이고 본질적인 부분은 당연히 지방자치권의 보장이며, 이는 내용적으로 지역의 사무에 대한 자기책임에 의한 처리의 보장을 본질로 한다. 이를 통해 지방자치단체에게는 개별적으로 열거될 수 없는 광범위하고 풍부한 사무가 보장되어야 하며, 그러한 사무에 대해서는 법률에 특별한 규정이 없는 한 지방자치단체가 자신의 책임으로써 처리할 수 있는 권한이 인정된다. 중세와 근대를 거치며 자연권 사상을 기점으로 활발하게 논의되었던 인권은 그것이 형성되었던 시대적 한계(예를 들면, ‘재산을 소유한 남성’의 권리만을 대변했다는 한계 등)를 가지고 있었으며, 지난 수세기 동안 노동자 및 여성의 권리를 중심으로 권리를 쟁취하기 위한 정치적 투쟁이 계속되어 인권의 주체는 확대되었다. 그 동안 기본적 인권규범의 내용과 가치도 끊임없이 발전해 왔다. 즉, 자유에 대한 관념과 국가폭력으로부터의 보호에 기반을 둔 시민적·정치적 권리(civil and political rights; 이하 ‘자유권’)에서 시작된 인권 관념은 사회적·경제적 재화와 용역 및 기회에의 평등을 보장하며, 국가가 그 촉진을 위해 적극적으로 행동할 것을 요구하는 경제적·사회적·문화적 권리(economic·social and cultural rights; 이하‘사회권’)로 발전하기에 이르렀으며, 연대권 및 발전권을 중심으로 한 논의까지 그 범주가 확대되었다. 더 나아가 헌법 제6조에 의해 국내법과 동일한 효력을 갖는 국제인권조약을 근거로 그것을 구체적으로 실행하기 위한 조례를 만들 수도 있다. 지방분권화의 경향 속에서 과거 중앙집권적인 체제에 비해 지방자치체가 수행할 역할이 커져가고 있기 때문에 한국이 체결·비준한 국제인권조약들의 내용을 담아내는 조례가 제정됨으로써 해당 조약이 보호하고자 하는 법익과 인권 증진을 국내에서 이행할 근거를 마련할 수 있는 것이다. 국가인권위원회법은 “‘인권’이라 함은 헌법과 법률이 규정하고 있거나 대한민국이 가입·비준한 국제인권조약 및 국제관습법이 인정하는 인간으로서의 존엄과 가치 및 기본적 자유와 권리를 말한다”고 규정함으로써 대한민국에서 사용하는 인권의 개념이 헌법과 국내법은 물론 국제인권법 및 국제관습법에서 규정한 인권의 개념을 포함하는 것으로 사용하고 있다. 대부분의 인권조례에서도 국가인권위원회법에서 규정한 것과 동일한‘인권’개념을 사용하고 있기 때문에 조례를 통해서 국제인권법 및 국제관습법에 규정한 인권증진 업무를 도모할 수 있다고 본다. 인권 사무가 국가사무 또는 지방사무로 갈리는 견해의 차이는 인권 개념 자체를 이해하는 차이에서 비롯된 측면도 있지만, 인권조례 제정에 찬동하는 입장은 지방사무로, 조례 제정에 소극적이거나 부정적인 입장은 애써 이를 국가사무로 보는 경향이 있다. 그 결과 인권에 대한 국가와 지방자치단체의 사무 분장 문제는 여전히 인권조례 제정을 둘러싼 주요한 논란거리로 남아 있다. 마지막으로 한 가지 남은 쟁점은 지방자치법 제22조 단서규정의 해석과 관련된 내용이다. 지방자치법 제22조 단서에서는“주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 하여 자치입법권을 제한하고 있다. 이 단서 조항은 만약 조례 내용이 상위법과 상충될 때 제정될 수 없다는 점을 밝힌 것이다. 한편, 이 문제에 관해서는 헌법 제37조 제2항의 법률유보의 원칙상 당연하다는 견해도 있으나, 최근“국가가 자치사무의 내용과 한계를 규정하는 외에 달리 자치사무에 대해 법령을 통해 개입한다는 것 자체가 자치사무의 본질 및 지방자치단체의 조례제정권과 충돌된다고 보아야 하고, 자치사무의 내용은 지방자치법 제9조에서 규정하지만 자치사무를 통해 주민의 복리를 증진시키는 방법은 지방자치단체마다 다를 수 있기 때문에 애당초 자치사무에 대한 수행방법을 법률을 통해 개별적·구체적으로 위임한다는 것은 불가능하다”는 점을 이유로 지방자치법 제22조 단서는 위헌이라는 주장도 제기되고 있다. 결국 지방자치단체는 선거를 통하여 그 지역적인 민주적 정당성을 가지고 있는 주민의 대표기관이고, 헌법이 지방자치단체에 포괄적인 자치권을 보장하고 있는 취지를 고려하고, 더 나아가 인권이라고 하는 것이 타인으로부터 보장받는 것뿐 만 아니라, 타인의 인권을 존중할 때 인권보장의 진정한 의미가 실현된다는 점을 고려하면 좀 더 완화된 형태의 규율이 필요로 할 것으로 보인다. 최근 많은 지방자치단체에서 인권의 보편적 가치를 지역에서부터 실천하고자 하는 구체적인 움직임이 다양한 방법으로 확산되고 있다. 그 선두주자는 앞서 논의한 인권조례의 제정이라 할 수 있다. 물론 인권조례가 제정되지 않은 지역에서도 국가인권위원회에 의한 인권교육 등이 시행되고 있는데, 지역 주민의 실질적인 인권보호를 위해서는 지역사회의 특성을 반영한 인권조례 제정 운동이 연계될 필요가 있다. 인권조례의 제정을 위해서는 절차적으로는 지역 사회의 인권 단체와 시민사회의 적극적인 문제제기, 일반 주민의 참여, 지방자치단체와 지방의회의 수용이 순조롭게 진행되어야 하며, 내용적으로는 조례내용의 실효성 및 다양성 확보, 지방자치단체의 적극적인 실현 의지 등이 뒷받침되어야 할 것이다. 더 나아가 지방자치단체가 수행하는 인권 업무의 성공적 수행을 위해서는 적절한 인권체제를 구축해야 하며, 그 체제하에서 실효성 있는 인권제도를 운영해야 한다. 현재까지 시행되고 있는 인권조례의 내용을 분석해 보면, 지방자치단체의 조사･상담 기능은 인권조례에서 명시화 되지 못한 부분이 많아 법적 제도적 기반이 매우 미약한 편이다. 광역 자치 단체의 경우 서울시의 시민인권보호관, 광주시의 인권옴부즈맨, 기초 자치 단체의 경우 서울 성북구의 인권센터에서만 인권침해에 대한 조사와 상담을 할 수 있도록 명시하고 있다. 부산시, 울산시, 전북의 경우 상담, 안내의 역할만 제시되어 있는 상태이며, 경기도, 대전시, 경남, 충남, 전남은 아예 상담의 역할을 하는 명시적인 조항이 없고, 또한 성북구를 제외하면, 기초 자치 단체의 조사･상담은 전무한 상태이다. 이것은 기초 자치 단체에서 조사･상담의 역할을 할 수 있는 조직구조가 마련되지 못한 필연적 결과로 보인다.