2015년 KLI 정책리포트 제2권2/4분기

현대사회에서 국가가 제공하는 서비스의 영역은 의료, 교육, 환경미화, 전력공급 등 매우 다양하고 폭넓다. 이른바 공공부문, 즉 국가서비스 영역은 민간부문처럼 시장에서 이윤창출을 지향하는 성격을 강하게 지니지 않으며 국민들의 생활을 위해 필요불가결한 공공재를 효과적으로 공급하는 것을 주목적으로 한다. 공공서비스는 계속해서 질적인 성장을 도모해야 하고, 이는 민주주의의 성숙에 발맞추어 추구되어야 할 가치이다. 국민 대중이 양질의 공공서비스를 제공받는지 여부는 민주사회의 성숙도를 가늠하는 지표 중에 하나가 된다. 공공부문의 운영에 있어서 국가는 특수한 위치를 점한다. 하나는 공공서비스를 제공하는 주체이자, 해당 부문의 근로자들을 고용하는 사용자로서의 지위이다. 다른 하나는 부문 전체의 시스템 운영의 효율성 증진 및 민주적 노사관계 전반의 형성과 발전을 촉진하는 역할이다. 전자가 부문 내 행위자로서의 역할이라면 후자는 부문 외 행위자로서의 역할이라고 할 수 있다. 공공부문은 일정한 시점이 지나면 개혁의 필요성에 직면하게 된다. 끊임없이 효율성을 지향해야 하는 자본주의 사회에서 공공부문은 기능적 비효율성과 관계적 비정합성의 상태 빠지기 쉽다. 서비스의 영역을 하나의 대규모 공기업이 독점하거나, 민간기업으로 부분적이고 제한적인 이양을 하기도 하나, 그런 식만으로는 최적의 효율성을 구현하기 어렵다. 그러하기에 현대사회의 정부들이 집권 초기에 수행하는 단골 개혁 메뉴가 바로 공공부문 개혁이다. 그리고 그 관건은 바로 “효율성의 사각지대에서 어떻게 효율성을 최대한 부여할 것인가?”의 문제이다. 공공부문의 개혁에 있어서 국가는 앞서 언급한 두 가지 성격의 지위를 동시에 표출하게된다. 전자의 측면에서 국가는 개혁의 대상이며, 후자의 측면에서는 개혁의 주체가 된다. 공공부문의 개혁이 특히 어려운 이유가 여기에 있다. 특히 공공부문의 운영과 개혁에 있어서 놓칠 수 없는 관건은 그것에 민주성을 얼마나 부여할 것인가의 문제이다. 그 과정에서 공공부문의 경영진뿐 아니라 해당 공공기관에 종사하는 근로자들의 이해를 어떠한 식으로 또 어떠한 정도로 고려할 것인가의 문제는 운영과 개혁의 성패를 좌우하는 중요한 요인이 아닐 수 없다. 공공부문 시스템 개혁(reforming)의 중요한 지향점은 바로 이해당사자들의 관계의 새로운 형성(forming)에 있다. 개혁의 바람직한 길은 포괄적인 대화와 조정의 논의 틀의 구축을 통하여 노동시장의 개혁이 노사관계의 혁신으로까지 나아가도록 하는 것이다. 합의적 개혁(consensual reform)의 시도는 한국사회에서 그 어떤 대가를 치르고서라도 장려될 필요가 있으며, 이는 공공부문의 경우도 예외가 아니다. 지난해 전개된 1차 개혁은 일정하게 그 표면적 목표는 달성했을지언정, 또 다른 차원에서 요구되는 개혁과제, 즉 노사관계의 형성과 합의적 관행의 활성화라는 측면에서는 그다지 바람직한 모습이었다고 보기 힘들다. 일방적(unilateral) 효율화의 한계와 부작용은 보다 높은 효율성의 달성을 제약하는 부작용을 낳는다. 민주주의가 녹아들어가는 효율화야말로 보다 지속가능하고 더욱 더 활력 있는 주체들 간의 성숙한 관계를 생산해 낼 수 있다. 그래야 공공서비스의 궁극의 목표인 질의 향상을 도모할 수 있다. 다시 말하면, 양질의 공공서비스의 구현은 민주적 노사관계의 형성과 동반되어야 한다. 1차 시도를 반추해 보았을 때, 앞서 언급한 관점들과 관련해서 그 경과는 어떠한 특이성을 보였는가? 그러한 경험을 토대로 조만간 단행될 2차 시도의 진행과정은 어떻게 전개되는 것이 바람직하다고 할 수 있나? 이번 노동리뷰 특집에서는 전문가 4인의 분석과 의견을 담았다. 그것은 각각 작금의 개혁 진행과정에서 대두되었고 대두될 네 가지의 이슈들을 건드린다. 어수봉 교수는 공공부문 정상화 정책의 일환으로 추진된 공기업 경영평가의 내용과 전개 양상을 분석하면서 그 성과와 한계를 논한다. 특히 경영평가 기준의 타당성이나 지표의 명료성, 그리고 기관 간 형평성 등의 문제점이 드러났음을 강조한다. 노광표 소장은 정부의 공공부문 정상화 정책 1차의 내용 및 전개과정, 그리고 2차의 내용과 향후 전개과정에 대한 전망을 주로 논하며, 전반적인 정부정책의 기조와 그것이 지닌 문제점들에 대한 비판적 의견을 피력한다. 김동배 교수는 공공부문의 임금체계와 민간부문의 임금체계를 비교하며, 현재 공공부문에서 도입되는 임금피크제의 필요성과 함께 그것을 넘어 임금체계 전반의 총체적 개혁과 그것을 위한 노사관계의 합리적 작동의 필요성을 강조한다. 둘째는 공공기관에서 무기계약근로자가 종사하는 일자리의 특성이 특정 직군 또는 직종의 저숙련 일자리인가 하는 쟁점이다. 실태조사 결과를 놓고 보면 공공기관에 종사하는 무기계약근로자들은 반드시 특정 직종이나 직군의 저숙련 일자리에만 분포되어 있는 것이 아니라 실제로는 다양한 직종의 다양한 일자리를 감당해 내고 있는 것으로 파악된다. 직종별 인원 분포를 살펴보면 전문·고유 직종에 종사하는 무기계약직은 전체 무기계약직 중 27%, 전문·비고유 직종의 경우 8%, 비전문·고유 직종의 경우 28%, 그리고 비전문·비고유 직종의 경우에는 37%의 분포를 보이고 있다. 비전문·비고유 직종의 인원 분포가 가장 크며 이러한 점에서 이 직종이 무기계약직의 가장 일반적인 직종으로 여겨지지만 전문·고유 직종이나 비전문·고유 직종의 경우에도 상당한 분포를 보이고 있어서 직종의 특성을 반영한 고용관리 체제의 구축 및 이를 위한 다원적인 대책 마련 또는 가이드라인의 제시가 요구된다 할 것이다. 셋째는 임금, 승진기회, 능력개발, 경력형성 등의 측면에서 (정원내) 정규직과의 격차가 존재하는가 하는 쟁점이다. 실태조사 결과, 공공기관 무기계약직의 평균연봉은 2,827만 원(월 236만 원)으로 정규직 신입사원 평균연봉인 2,785만 원(월 232만 원)보다 조금 높은 수준이다. 또한 무기계약직의 임금수준은 직종 유형에 따라 차이를 보이고 있으며 이러한 사실은 상당수의 공공기관에서 이미 직무의 특성을 반영하는 방식으로 임금이 결정되고 있음을 추정하게 한다. 주목할 사항은 동일한 직종 유형인데도 기관 유형(공기업/준정부기관/기타공공기관/지방공기업)에 따라 무기계약직의 평균 임금수준에 상당한 차이가 나고 있다는 점이다. 예를 들어 비전문·비고유 직종의 경우 공기업 무기계약 근로자의 평균연봉은 3,500만 원인데 지방공기업 무기계약근로자의 평균연봉은 2,207만 원 수준이다. 이렇게 기관별 격차가 빚어지는 이유에 대해서는 보다 면밀한 검토가 요구되지만 기관별 임금격차 문제의 해소야말로 앞으로 정부가 해결해야할 가장 중요한 과제 중의 하나임은 분명해 보인다. 마지막 쟁점은 무기계약직은 정규직으로 간주되기 때문에 기간제법상 차별시정의 대상에서 제외된다는 것이다. 현행 기간제법은 비정규(기간제 또는 시간제) 근로자임을 이유로 “당해 사업 또는 사업장에서 동종 또는 유사한 업무에 종사하는 기간의 정함이 없는 근로자에 비하여 차별적인 처우를 하여서는 아니 된다”는 규정을 두고 있으며, 정규직-비정규직 간 차별시정의 기능은 노동위원회에 맡겨져 있다. 이 규정은 동일하게 기간의 정함이 없는 근로계약을 맺고 있음에도 동종 또는 유사한 업무에 종사하는 (정원내) 정규직-무기계약직 간에 차별적 처우가 빚어질 경우 이를 규율하기 위한 규정은 아니다. 따라서 공공기관을 포함하여 개별 사업장 단위에서 정규직-무기계약직-비정규직 간에 빚어지는 ‘불합리’한 처우 격차를 시정하기 위한 법제 개선이 요구된다. 또한 공공기관에 전반적으로 통용될 수 있는 직무분석 및 직무평가의 툴을 개발하여 보급함으로써 각 기관에서 노사가 자율적으로 해당 기관의 실정에 부합되는 합리적인 임금체계를 정립해 나가도록 지원·유도하는 것도 정부가 적극 나서야 할 중요한 과제 중의 하나라 여겨진다.