기초생활보장제도 급여체계 개편과 취약계층 고용-복지 서비스의 과제

이 글에서는 국민기초생활제도 급여체계 개편을 비롯한 환경 변화에 대한 대응이라는 관점에서 자활사업과 근로 빈곤층 정책의 현황과 과제를 제시하였다. 기초생활보장제도가 2014년 하반기에 맞춤형 개별급여체계로 개편될 예정임에 따라 기존의 복지 및 일자리 사업 전반에 큰 변화가 있을 것으로 예상되는 가운데, 수급자에게 근로의무를 부여하는 자활사업과 노동시장으로의 취업을 촉진하는 활성화 정책의 현황과 문제점을 점검하고 능동적으로 대응할 필요가 있다. 자활사업은 기존 수급자 중심의 사업 내용을 수급자와 근로 능력이 있는 빈곤층, 또 취약계층을 포괄하는 광의의 근로 빈곤층에 대한 정책 및 전략을 수립하는 관점에서 재편해야 한다. 근로 빈곤층 대책 마련을 위해서는 사회보험과 공공부조제도의 사각지대를 해소하고 실질적인 보호 대상을 확대할 필요가 있다. 1차 안전망인 사회보험 가운데 고용보험제도는 소극적 수단(구직급여)과 적극적 수단(직업훈련 및 고용서비스)이 유기적으로 연계되어야 고용 및 자립지원에 상승효과를 발휘할 수 있다. 기초생활보장제도 개편은 폭넓게는 근로 빈곤층 정책에 영향을 미칠 것으로 예상된다. 최근 우리 사회에서는 일을 하고 있음에도 불구하고 빈곤 상태에서 벗어나지 못하는 근로 빈곤층이 계속 늘어나고 있다. 빈곤의 문제가 비단 새로운 사회정책 이슈가 아니라 하더라도, 근로 빈곤층의 급속한 확대는 빈곤의 양상이 바뀌었음을 의미한다. 즉, 일자리를 찾지 못해서 혹은 일을 하지 않아서 빈곤하기보다는 일을 찾고자 함에도 불구하고 노동시장에서 생계 유지에 필요한 소득을 보장해주는 일자리를 얻지 못하는 집단이 늘어났음을 의미한다. 이와 같이 근로빈곤층은 한편으로는 생계 유지에 필요한 일자리를 얻지 못하거나 유지하지 못한다는 특성을 공유하고 있으나, 다른 한편으로는 매우 이질적인 집단으로 구성되어 있다. 크게 세 가지 집단으로 구분 가능한데, 근로능력의 유무에 따라 근로능력이 미약한 집단과 근로능력이 있고 현재 취업해 있는 집단, 근로능력이 있으나 미취업 상태인 집단이 바로 그것이다. 우선, 첫 번째로 근로능력이 미약한 집단은 신체·정신 장애나 질병으로 인해 근로능력이 없거나 현저하게 떨어져 높은 강도의 노동과 장시간 근로를 감당할 수 없는 집단이다. 이들 집단은 일반 노동시장으로의 취업을 통해 빈곤 상태에서 벗어나는 것이 쉽지 않으며, 복지 급여와 서비스 지원이 필요한 집단이다. 일차적으로는 공공부조제도의 수급 대상 집단이 되며, 복지급여 수급에 따른 근로의무가 부과되지 않는 집단이라 할 수 있다. 두 번째, 근로능력이 있고 현재 취업해 있는 집단은 근로로부터 얻는 수입이 빈곤선을 벗어나기에 충분하지 않거나, 공공부조 수급자로서 조건부과 의무를 이행하기 위해서 자활사업에 참여하여 자활근로나 자활공동체 등에서 일하고 있는 집단으로 간주된다. 전자는 저임금 노동시장에서의 근로, 단시간 근로 등으로 인하여 소득이 충분하지 않기 때문에 빈곤 상태에 있는 것으로 파악된다. 후자는 기초생활보장제도의 생계급여와 현물급여를 수급하고 있고, 조건 이행을 위해 근로의무를 이행하고 있으나 일로부터 얻는 소득이 복지급여보다 낮거나 탈수급시 기대소득이 충분하지 않아 공공부조제도 하에서 수급자격을 유지하고자 하는 집단으로 간주된다. 근로 빈곤층의 확대는 후기 산업사회의 불균등한 발전과 세계화, 그에 따른 노동시장의 불안정성이 높아진 결과이다. 이로 인해 일을 하지 않아서 빈곤한 것이 아니라 일을 하더라도 빈곤 상태를 벗어나지 못하는 저소득 근로빈곤층의 규모가 확대되고 있다. 근로빈곤층 규모를 축소하기 위해서는 사회보험과 공공부조제도의 사각지대를 해소하고 실질적인 보호 대상을 확대할 필요가 있다. 1차 안전망인 사회보험 가운데 고용보험제도는 소극적 수단(구직급여)와 적극적 수단(직업훈련 및 고용서비스)이 유기적으로 연계되어야 고용 및 자립 지원에 상승효과를 발휘할 수 있다. 현재 우리나라의 고용보험제도는 소극적-적극적 정책 수단이 결합되어 있으나 여전히 사각지대가 큰 가운데, 고용보험의 소득보장 기능이 미흡하고 동시에 구직 촉진을 위한 고용서비스 및 직업훈련의 취업 연계 기능이 미약하다. 특히, 상대적 취업 취약계층인 근로 빈곤층에 대해서는 단순한 취업 알선이 아니라 구직 의지·욕구와 구직 역량을 엄격하게 진단하여 개별 욕구에 적합한 맞춤형 서비스를 제공할 수 있어야 하는데, 이러한 목적을 달성하기 위한 공공고용서비스(PES: Public Empolyment Service)와 복지서비스 역량 및 인프라가 부족한 실정이다. 복지제도의 측면에서 기초생활보장제도의 급여체계를 맞춤형 개별급여로 전환하는 등 맞춤형 급여체계를 도입할 예정이나 급여체계의 전환이 노동시장 활성화 정책에 어떠한 영향을 미칠 것 인지에 대한 엄격한 진단과 평가가 이루어지지 못하고 있는 상황이다. 더욱이 전체 빈곤층 대상의 정책적 관점에서 기초생활보장제도 급여의 비수급 빈곤층에 대한 체계적 지원이 부재한 상황이다. 기존 자활사업은 근로능력이 있는 수급자가 복지급여를 수급하기 위해 근로의무를 이행하는 과정, 즉 조건부과 이행으로 이해되면서 자활사업을 통한 탈수급 및 탈 빈곤 촉진 기제가 미미하였다. 국민기초생활보장제도 내에 근로능력이 없는 집단과 근로능력이 있는 집단에 대한 정책이 공존하면서 후자에 대한 탈빈곤과 탈수급 유인 기제가 제대로 작동하지 못한 것이다. 취업 지원 프로그램의 다변화로 자활사업 영역이 축소될 것으로 판단된다. 자활사업에서 담당하던 사례 관리 및 인큐베이팅 기능을 내일행복지원단과 고용센터가 상당 부분 담당함으로써 해당 영역이 축소될 것이며, 더불어 자활근로사업과 자활기업 참여자 수 감소도 불가피할 것으로 보인다. 이러한 문제는 근본적으로 국민기초생활보장법의 자활 개념이 불명확한 데 기인하는 바, 자활 성공을 탈수급으로 한정하지 않고 수급자나 차상위계층의 취·창업도 자활 성공으로 간주하여 실제 성과 지표에 반영하고 있는 상황에서 명확하게 드러난다. 즉, 자활사업의 목표가 탈수급과 취·창업 지원으로 혼재되어 왔으며, 이는 참여 대상의 이질성과 복잡성을 확대하여 사업별로 참여 대상에 적합한 사업 계획 수립을 방해하는 결과로 이어졌다. 따라서 자활 개념을 조건부 수급자에 대해서는 탈수급으로, 일반 수급자에 대해서는 근로역량 강화로, 차상위계층에 대해서는 취·창업을 통한 일반 노동시장 진출로 구분하고 이를 현실화하기 위한 제반 조치를 강구할 필요가 있다. 부처 자활사업과 지자체 자활 진입 프로그램의 연계를 제시하고 있다. 지자체의 희망복지지원단 등을 통해 자활진입경로를 결정하고 이후 고용노동부의 취업성공패키지사업과 보건복지부의 희망리본사업, 자활근로 사업 간에 사업 대상자의 특성과 참여 성과 및 기간에 따라 유기적으로 연계하도록 되어 있다. 2008년 글로벌 금융 위기 이후 자활사업에 활성화 요인을 강화하고 성과 관리 모형을 도입한 취업성공패키지사업과 희망리본사업이 시행되었다. 이는 고용노동부의 사업 대상이 수급자로 확대되고 보건복지부의 자활사업 대상이 상대적으로 근로능력이 높은 집단으로까지 확대되면서 양 부처 사업 간 각축 현상이 일어난 것으로 파악된다. 결과적으로 취업연계프로그램의 중복이라는 지적이 제기되었으며, 현재 부처 간 자활사업의 조정 및 연계를 통한 효과성 제고 방안 모색이 필요한 시점이다. 취업성공패키지사업과 희망리본사업, 기존 자활사업의 역할 분담과 위상 재정립이 필요하다.