각국 공공부조제도 비교연구 영국 일본

이 연구는 최근 우리 사회보장정책에서 중요한 정책현안이자 쟁점으로 부각된 공공부조제도 개편방안에 대한 연구의 일환으로 기획되었다. 그것은 세계화와 탈산업화 그리고 인구고령화라는 시대적 환경변화 속에서 각국이 공공부조제도를 어떻게 개편하고 있으며, 이를 통해 우리 공공부조제도가 어떠한 방향으로 개편을 모색해야 하는지 시사점을 찾는데 그 목적이 있다. 그리고 보다 장기적 관점에서는 지금까지 많은 논의에도 불구하고 사실상 제대로 연구되지 않았던 최근 각국의 공공부조제도 개편을 분석함으로써 학술연구를 위한 기초자료를 제공한다는 의미 또한 갖고 있다. 각국 공공부조제도에 대한 보다 객관적이고 최근의 개편내용을 담을 수 있는 연구방식에 대한 고민이 있었다. 그리고 이를 위한 방법의 하나로 각국 공공부조제도의 역사적 생성과 변화 그리고 최근 제도개편동향에 대한 연구는 각국 전문가에게 원고를 의뢰하는 방식을 선택하였다. 그것은 외부에 알려진 제도 실태 등을 넘어 그러한 정책이 결정되게 된 배경에 대한 보다 종합적인 이해를 도모하는데 그 목적이 있었다. 따라서 영국의 전문가 2인과 일본의 전문가 2인이 이 연구에 참여하여 값진 연구 결과물을 제출하였다. 이 연구가 각국 공공부조제도에 대한 비교연구로 기획되었다는 점 또한 부연설명이 필요하다. 이 연구는 몇 년에 걸친 각국 공공부조제도 심층연구가 토양을 이루고, 이를 바탕으로 각국 공공부조제도에 대한 국제 비교연구가 수행되도록 설계되어 있음을 의미한다. 이처럼 개별국가의 공공부조제도에 대한 심층연구를 수행하고, 이를 바탕으로 각국 공공부조제도를 비교하는 것은 나름의 이유가 있다. 지금까지 많은 연구는 예산과 시간의 제약으로 각국 제도에 대한 충분한 연구 없이 국제비교를 해왔던 측면이 있다. 문제는 이러한 연구 대부분이 기존의 연구결과를 재구성하거나, 특정한 주장을 정당화하는 방향으로 귀결되는 양상을 보이기 쉽다는 점이다. 따라서 이 연구는 국제비교연구의 토양을 구축하는데 많은 노력을 기울였다. 첫째, 세계 각국이 직면하고 있는 빈곤문제와 그에 대한 제도적 대응방식의 다양성을 이해하는데 도움을 주기 위해서이다. 이미 잘 알려져 있는 바와 같이, 공공부조제도 관련 지출규모가 크고 수급자가 많다는 것이 해당 국가의 복지제도가 건강하게 확장되고 있음을 의미하지 않는다. 그렇다고 복지지출이 낮은 국가에도 이러한 도식이 적용되는 것은 아니다. 이런 국가는 사회보장제도가 성숙기에 이를 때까지 공공부조제도가 빈곤층에 대한 생활지원에 상당한 역할을 담당해야 할 수 있기 때문이다. 이처럼 공공부조제도의 다양성이라는 관점에서 각국의 공공부조제도를 소개하고자 한 것이다. 다만 어떻게 분석대상 국가들을 선정할 것인가에 대한 고민이 있었다. 여기서는 그 방법의 하나로 에스핑-앤더슨이 제안하고 수정했던 주요 복지레짐을 대표하는 국가들을 연구대상국가로 설정하였다. 본 연구는 공공부조라는 제목으로 연구를 하고 있지만, 내용적으로는 ‘사회부조’를 연구대상으로 하고 있음을 밝혀둔다. 그렇다면 사회부조가 어떠한 정책을 지칭하는 것인지 명확하게 규정할 필요가 있다. 그것은 사회부조에 대한 개념정의가 전체 연구범위에 큰 영향을 미치기 때문이다. 사회부조의 사전적 정의를 보자면, “사회부조는 적절한 생계의 방법이 없는 취약한 개인이나 가구에게 현금이나 현물 자원을 이전하는 것을 의미한다. 이 때 취약한 집단은 한부모, 노숙인, 그리고 신체적, 정신적으로 어려움을 겪는 집단을 포함한다.” 이현주 외(2003)의 연구에서는 “공공부조란 사회보장제도의 하나로서 모든 국민이 인간다운 생활을 영위하록 하기 위해 국가 및 지방자치단체의 책임 하에 생활유지능력이 없거나 생활이 어려운 국민의 최저생활을 보장하고 자립을 지원하는 제도”로 정의하고 있다. Eardley(1996)는 사회부조를 ‘욕구를 가진 이들에게 자원(resources)에 대한 조사(test)를 하고 기초수준을 보증하기 위하여 제공하는 급여와 서비스’로 정의하고 있다. 공공부조에 대한 여러 정의를 종합해보면 공공부조는 저소득층 또는 빈곤층을 대상으로 하며, 자산조사에 기초하여 대상이 선정되고 이들에게 무기여의 원칙에 따라 급여가 지급되고, 정부의 책임 하에 일정수준(최소한의 인간적 생활)의 생활보장을 목적으로 하는 사회보장제도로 정의될 수 있다. 또한 공공부조제도의 급여는 현금급여, 즉 경제적 원조로 규정되는 경우가 많으나 실제 공공부조프로그램을 규정하는데 있어서는 현금급여 외에 의료급여와 같은 현물급여도 공공부조로 분류되고 있다. 결론적으로 사회부조의 범위는 다향하게 정의할 수 있다. 사회부조 또는 공공부조에 대한 범위는 자산조사에 근거한 지원, 빈곤층을 대상으로 하는 지원으로 한정하되, 급여내용이나 대상 욕구는 한정하기 어려울 것이다. 이 기준을 적용 범주화된 급여나 서비스도 포괄. 예를 들어 노인의 기초연금, 근로능력자에 대한 실업부조는 사회부조로 포괄하여야 할 것이다. 영국의 경우 보건과 교육은 보편적 지원으로 사회부조의 범위 안이라 보기 어렵지만 한국은 이와 상이하여 의료지원과 교육지원이 자산조사에 기반하고 있다. 결국 사회에 따라 사회부조의 범위는 달라질 것. 단, 기초욕구를 감당하는 여타의 보편적, 준 보편적 지원은 공공부조의 맥락이나 환경으로 고려하는 것이 적절하다. 제2부는 영국의 공공부조제도를 그 현황과 개편을 포괄하여 다룬다. 영국은 공공부조제도를 이해하고 그 함의를 정리하는데 있어 나름의 의미를 갖는 국가이다. 그 이유를 정리하면 아래와 같다. 첫째, 영국은 서구 복지국가 중 사회정책에서 공공부조의 비중이 높은 국가이다. 둘째, 영국은 중앙정부 중심의 정책 운영을 하는 국가이다. 첫 번째와 두 번째의 특징은 우리나라의 상황과 유사하다. 이러한 이유로 셋째, 영국은 공공부조를 비롯하여 우리나라 사회정책의 개발이나 개선에서 빈번하게 검토되는 국가 중 하나이다. 넷째, 영국에서는 최근 사회부조의 개혁이 큰 폭으로 진행되어 그 추이가 주목되는 국가이다. 테일러-구비(Taylor-Gooby, 2012)는 영국의 개혁이 다른 주요 자본주의 국가에서보다 부정적인 방향으로 급하게 진행되고 있다는 지적을 하였다. 그럼에도 불구하고 영국의 사례에 대해서 우리나라의 관심은 여전히 높다. 특히 개혁의 방향이 서구 다른 국가들 뿐 아니라 우리나라에서도 이슈로 부상한 고용의 강조, 각종 사회정책의 유사성 검토와 조정을 골자로 하고 있어서 더욱 관심사가 되고 있다. 상황이 이러하니 영국의 경험은 그 자체로 긍정적이든지, 부정적이든지 중요한 교훈을 제공하는 사례가 될 수 있다. 이 연구는 영국 공공부조제도와 관련해서 크게 다섯 가지 주제에 대해 심층적으로 분석하고 있다. 첫째, 공공부조제도를 둘러싼 경제사회적 배경을 진단하는 것이다. 둘째, 대처정권 이후 수 차례 추진된 공공부조제도 개혁의 과정과 정치적 선택이 갖는 함의를 살펴보는 것이다. 셋째, 영국 공공부조제도가 다른 사회보장제도와 어떠한 관계를 이루고 있는지 그 기본구조를 살펴보고, 공공부조제도의 현황을 진단하는 것이다, 넷째, 영국 공공부조제도의 최근 개혁동향을 유니버셜크레딧(Universal Credit)을 중심으로 살펴보는 것이다. 다섯째, 영국의 고용복지 연계정책을 그 전달체계 측면에서 살펴보는 것이다. 여기서는 잡센터플러스(Job-Centre Plus)의 역할에 초점을 맞추고 있다.