주요 국가의 국가운영 체제 및 방식에 관한 연구

제2차 세계대전 패전으로 일본은 7년에 가까운 GHQ의 점령통치를 받으면서 메이지헌법체제에서 신헌법체제로 대전환의 과정을 거쳤다. 이 과정에서 일본의 제국주의화를 치닫게 했던 메이지헌법 하의 국가운영체제 개혁이 이루어졌다. 메이지헌법 하 국가수반이었던 일왕은 새로운 헌법 하에서는 그 실권을 완전히 상실하고 상징적이며, 의례적인 역할을 하는 행위자로 제한되었다. 그리고 국가운영체제에서 중요하게 부상한 영역은 국회라고 하겠다. 국회에서 행정부 수반인 총리가 선출되고, 그 총리가 내각을 구성하여 운영하는 것이다. 국회는 내각에 대한 불신임권을 갖고 있어 내각의 존립은 국회에 크게 영향을 받는다. 다만, 여당이 국회에서 다수당을 유지하는 한 내각은 존립은 안정적이라 할 수 있다. 사법부의 장인 최고재판소의 장은 내각의 지명에 따라서 일왕이 임명하고, 최고재판소의 장을 제외한 재판관은 내각이 임명한다. 모든 사법권은 사법부(최고재판소와 하급재판소)에 있으며, 특별재판소는 인정되지 않는다. 그리고 사법부는 소송절차, 변호사, 재판소 내부규율, 사법처리사항에 대해서 규칙을 정할 권한을 가지고 있다. 제2차 세계대전 전에는 광역단체 단체장은 임명직이었고, 기초단체 단체장은 의회에서 선출되었다. 이것이 GHQ 점령기 개혁으로 광역단체와 기초단체 단체장 모두 주민에 의한 직접선출로 바뀌었다. 그리고 GHQ는 행정권을 단체장이 독점하지 못하도록 각종 행정위원회로 기능을 분산시켰다. 이러한 행정위원회 설치는 합의제 행정기관 이라는 점에서도, 행정기관의 다원화라는 점에서도 이전과는 다른 변화이었다(曽我謙 悟, 2015: 246). 자치성 등 지방행정을 담당하는 중앙행정기관은 재정배분을 활용하여 지방자치단체에 관여하였다. 한편 중앙정부 사업부처들은 지방특별행정기관을 설치하여 영역을 확대하고자 하였다. 자치성 등은 이러한 움직임을 우려하여 2차 세계대전 전에는 기초단체에만 적용되어 왔던 기관위임사무를 광역단체에도 적용하도록 바꾸었다. 결과적으로는 기초단체까지 지방특별행정기관을 설치하였던 법무성, 국세청, 노동성을 제외하고는 관구 수준의 지방특별행정기관만을 설치하면서 기관위임사무제도를 활용하게 되었다(曽我謙悟, 2015: 248). 스웨덴은 입헌군주국이다. 국왕은 국가를 상징적으로 대표하는 국가수반이나 실권은 갖고 있지 않으며 국가의 모든 권력은 국민으로부터 생성된다고 헌법이 보장하고 있다. 이는 의회민주주의의 기본이다. 전 국민은 동등한 권리를 부여받고 있으며 자신의 의견을 표현할 수 있는 평등한 기회를 보장받고 있다. 또한 모든 국민은 정치인과 공공기관이 부여된 권한과 권력을 행사하는 방식을 면밀하게 조사 및 감시할 수 있다. 의회민주주의를 운영하고 있기 때문에 국민을 대표하고 있는 공식국가기관은 스웨덴 의회인 릭스닥(Sveriges Riksdag)이다. 국가와 관련된 모든 결정은 의회에서 이루어지고 있으며 의회에서 결정된 사항은 정부가 실행하게 된다. 또한 정부는 새로운 법률제정 및 개정안을 의회에 제출할 수 있는 권한을 갖고 있다. 국가를 실질적으로 통치하는 국가기관은 정부이며 정부는 의회에 통치에 관한 모든 사항을 설명할 의무를 갖게 된다. 또한 의회는 정부를 구성하는 대표자인 수상(Prime Minister)을 선출하며 선출된 수상은 각부 장관을 선정하여 내각(Cabinet)을 구성하여 정부를 운영하게 된다. 스웨덴 헌법은 정부가 국가의 수반이 아닌 행정결정 권한만을 인정하고 있다(The Swedish Institute, 2014: 2). 스웨덴의 행정수반은 다수당 당수이며 행정부를 대표하여 정치적인 실권을 행사하고 있다. 우리나라의 행정수반은 국무총리가 수행하고 있지만 대통령제도하에서 헌법이 보장하고 있는 권리를 실질적으로 행사하는 것은 한계를 나타내고 있다. 스웨덴의 행정수반인 수상은 각부 장관의 임명권을 갖고 있으며 일반적으로 각부 장관이 책임을 지고 중앙부서를 이끌고 있는 장관책임제도를 운영하고 있다. 이 제도에 따라서 각부 장관은 자신의 업무영역에서 집권당의 정치철학에 입각하여 전문적인 행정조직을 통하여 정책을 수행하며 정책수행에 대한 책임을 지게 된다. 따라서 행정부 임기 내에는 장관이 교체되는 일은 매우 극소수이며 다음번 선거까지 지속되는 경향이 매우 강하다. 의회에서 선출되는 수상은 다수당제도를 운영하는 의회의 구조상 독단적으로 정책을 수행할 수 있는 구조가 아니기 때문에 의회 및 행정부가 협력하여 정책을 수행하는 협력정치의 전통을 이어가고 있다. 또한 내각제도 내에서 합의를 중시하는 정치문화로 인하여 수상이 독단적으로 정책을 결정하는 경우는 거의 존재하지 않는다. 이는 정치안정과 합리적 의사결정에도 크게 기여하고 있다. 스웨덴과 우리나라의 국가수반은 입헌군주제와 대통령제의 민주주의 제도상의 차이로 인하여 매우 크다. 그럼에도 불구하고 우리나라에 주는 시사점은 국가수반에 대한 스웨덴 국민의 높은 존경심이다. 스웨덴 국왕은 입헌군주제를 갖고 있는 국가 중에서도 국민의 높은 존경심을 받고 있으며 이처럼 국왕이 국민으로부터 높은 존경심을 받는 이유는 민주주의를 신봉하고 국민의 권익향상에 오랫동안 노력하였으며 정치적 중립을 확립하여 정치적 안정에 기여하고 있기 때문이다. 스웨덴의 행정수반인 수상이 주는 시사점은 각부 장관이 책임을 지고 중앙부서를 이끌고 있는 장관책임제도를 운영하고 있다. 이 제도에 따라서 각부 장관은 자신의 업무영역에서 집권당의 정치철학에 입각하여 전문적인 행정조직을 통하여 정책을 수행하며 정책수행에 대한 책임을 지게 된다. 따라서 행정부 임기 내에는 장관이 교체되는 일은 매우 극소수이며 다음번 선거까지 지속되는 경향이 매우 강하다. 행정부 구성은 스웨덴은 입헌군주제로 수상이 각부 장관을 임명하지만 우리나라는 대통령제로 대통령이 각부 장관을 임명한다. 스웨덴 특성은 중앙부서 장관이 복수의 장관이 업무영역을 분담하여 전문화 및 특성화 시켜서 진행하는 것이다. 스웨덴 지방행정체제는 지방정부와 지방자치단체가 존재하지만 실질적으로 다양한 정책을 시행하는 정부는 지방자치단체이다. 중앙정부와 동일하게 지역주민의 선거에 의하여 지방자치단체 정부가 구성되고 지역이 필요로 하는 대부분의 정책을 시행한다. 이러한 정책시행은 스웨덴헌법에 보장되어 있으며 이를 기초로 강력한 분권형 지방자치제도를 운영하고 있다. 동시에 지방자치권을 행사하면서 이에 대한 책임도 스스로 지게 된다. 이를 위하여 자체적인 조세권을 확보하고 있다. 또한 스웨덴 지방행정체제의 특징은 지방정부와 지방자치단체가 수행하는 업무가 전문화 되어 있어 상호 충돌하지 않고 상하관계가 아닌 수평적 협력관계를 구성하고 있다는 점이다. 스웨덴 입법부가 우리나라에 주는 시사점은 네 가지로 설명된다. 첫째: 다수당제도 운영을 통한 민의전달과 군소정당 의회 진입가능성을 제도적으로 추진, 둘째: 협치 중심의 정치문화 정착으로 정치안정 구현, 셋째: 정치철학을 기반으로 하는 정당정치를 정치문화로 발전시킴, 넷째: 조기 정당교육 실시를 통하여 지속적인 신진정치인력 확보 등이다. 중앙정부와 지방정부 체제는 헌법이 보장하고 있으며 이 체제는 1974년 개정된 스웨덴헌법(The Instrument of Government)에서 지방자치정부원칙(Principle of Local Self Government)을 인정하고 있다. 이후 지방정부법(Local Government Act)은 1991년에 재차 개정되어 현재에 이르고 있다. 스웨덴 중앙정부, 지방정부, 지방자치단체는 헌법이 보장하는 권리에 의하여 각 정부가 수행하는 역할이 분명하게 구분되고 있다. 중앙정부의 주요업무는 외교정책, 공공안전, 고등교육, 노동시장, 사회보장 및 이전지출(Transfer Payment) 등을 수행한다. 지방정부법에 의하여 지방정부는 복지정책을 지속적으로 확대하여 실행하였기 때문에 지방의 주민으로부터 높은 지지를 받게 되었으며 지역주민은 지방정부가 자체적인 복지정책을 수행하고 이에 대한 책임을 지고 있기 때문에 지방정부가 복지체제에 매우 중요한 역할을 수행하고 있다고 평가하고 있다(Micallef & Behr, 2005: 2).