디지털 시대의 방송규제

현재 우리나라에서는 해외 영상물의 지나친 유입을 방지하고 국내 영상산업을 보호하기 위하여 각 매체에 따라 수입 제한을 두고 있다. 영화의 스크린 쿼터제와 방송에서 국내 프로그램 편성 쿼터가 그것이다. 현재 가장 규제를 많이 하는 부문은 지상파방송으로 전체 편성 시간의 20%를 넘을 수 없게 되어 있다. 그러나 다채널미디어로 갈수록 규제상한선은 높아지는 특성을 보인다. 예컨대, 위성이나 케이블방송은 50%까지 해외 프로그램을 편성할 수 있으며 장르에 따라서는 더 높은 비율이 적용된다. 매체별, 장르별로 쿼터제가 다르게 적용되는 것은 각 매체와 장르마다 해외 프로그램 유입 정도가 다르고, 매체의 파급효과가 다르기 때문인 것으로 볼 수 있다. 실제로 시장점유율 측면에서 보면, 게임, 비디오, 영화 분야는 외국 상품의 점유율이 상대적으로 높고, 방송은 매우 낮은 편에 속한다. 전체적인 수입 프로그램의 방송권료를 장르별로 비교해보면, 애니메이션과 영화가 평균 가격이 높고, 시리즈나 다큐멘터리는 상대적으로 낮은 것을 볼 수 있다. 방송프로그램은 제작비와는 무관하게 지불의사나 수요에 따라 가격이 결정되는데, 이를 반영한 것으로 볼 수 있다. 프로그램 상품의 독특한 특성 외에도 방송은 독특한 시장 구조를 형성하고 있다. 방송산업은 전통적으로 이중 구조를 형성하고 있는데, 이중구조란 상품이 거래되는 시장이 두 개 존재함을 말한다. 즉, 광고시장과 프로그램 시장이 그것이다. 프로그램을 구매하여 발생하는 부가가치는 광고수입을 통해 국내 방송산업의 기반을 형성하게 된다. 즉, 프로그램을 수입하면 자본이 곧바로 외국으로 흘러가는 것이 아니라 국내 시장의 여건이 되는 광고시장의 활성화를 가져올 수 있다. 현재 우리 나라에서는 해외 영상물의 지나친 유입을 방지하고 국내 영상산업을 보호하기 위하여 각 매체에 따라 수입 제한을 두고 있다. 영화의 스크린 쿼터제와 방송에서 국내 프로그램 편성 쿼터가 그것이다. 현재 가장 규제를 많이 하는 부문은 지상파방송으로 전체 편성 시간의 20%를 넘을 수 없게 되어 있다. 그러나 다채널 미디어로 갈수록 규제상한선은 높아지는 특성을 보인다. 예컨대, 위성이나 케이블방송은 50%까지 해외 프로그램을 편성할 수 있으며 장르에 따라서는 더 높은 비율이 적용된다. 미국에서의 케이블TV는 1940년대말 지상파방송 신호가 닿지 않는 변두리 지역이나 난시청지역의 방송신호 수신을 용이하게 하기 위하여 시작되었다. 초기의 케이블TV는 지상파방송신호가 잘 수신되지 않는 산간지방이나 난시청 지역에서 지상파 방송의 보조적인 역할을 수행하는 것이 주요 사업이었기 때문에 FCC는 케이블TV를 지상파방송을 위협하는 새로운 미디어라고 인식하지 않았으며, 따라서 케이블TV에 대한 별다른 규제조치를 마련하지 않았다. 비록 지역의 지상파방송사업자들은 케이블TV가 점차 자신들의 방송시장을 잠식할 것으로 판단하고, FCC가 케이블TV에 대해 규제를 가할 것을 줄곧 주장하였으나 FCC는 케이블TV 규제에 대한 각계의 압력에도 불구하고, 1959년 발표한 보고와 명령에서 케이블TV는 1934년 통신법에 명시한 ‘일반 전송체(common carrier)’나 ‘방송서비스’가 아니며, “방송과 유사한(broadcast-like) 서비스”라는 개념규정을 도출하였다. 아울러, FCC는 다만 케이블 TV나 여타 경쟁적 서비스가 지역방송국의 공익성 실현에 잠재적인 위협이 될 경우에 한하여 사안별로 규제할 것이라는 입장을 밝히면서 케이블TV에 대한 기존의 규제원리를 재확인하였다. 지상파방송의 재송신에 대한 정책과 규제를 처음으로 도입하여 시행한 나라는 미국이다. 이 장에서는 미국에서의 지상파방송 재송신 및 의무재송신 정책의 변천과정 및 그 배경과 논리에 대하여 살펴보겠다. 1960년대 중반이후 취해진 FCC의 케이블TV 규제정책은 매체간의 경쟁의 측면에서 지상파방송사를 보호하고, 방송프로그램의 저작권을 보호하고자 하는 측면에서 주로 추진되었으며, 이와 함께 “공공서비스로서의 케이블TV”에 대한 인식의 전환이 자리하고 있었다. FCC의 1965년 1차 보고와 명령(First Report and Order, 1965)의 규정에 의해 케이블TV는 자신의 사업지역내의 지상파방송채널과 FCC에서 그 지역의 방송으로 규정한 방송채널들을 시청자들에게 송신하도록 의무화되었다. 방송법에서는 지상파방송 재송신의 개념을 “지상파방송사업자가 행하는 지상파 방송(라디오방송을 제외한다)을 수신하여 그 방송프로그램에 변경을 가하지 아니하고 그대로 동시에 재송신”하는 것이라고 규정하고 이를 보다 구체적으로 “동시재송신”이라 칭하고 있다. 이러한 재송신은 지상파방송에 이어 대안적인 방송매체가 출현하면서 비로소 나타나게 된 현상이다. 즉, 케이블TV과 같은 새로운 전송수단을 통한 방송매체가 생겨나 이들이 자신들의 다채널 전송능력을 이용해 지상파방송의 신호를 실어 나르게 되면서 재송신이 성립되게 되었다. 그러나 재송신은 이전부터 존재하던 지상파방송사와의 이해관계의 충돌을 가져오게 되었고, 이를 조정하는 과정에서 케이블TV에 의한 지역내 지상파방송의 의무재송신 제도로 변화하게 되었다. 우리나라의 경우에도 1991년 제정된 종합유선방송법에 케이블TV에 의한 공영지상파방송의 의무재송신을 규정하여 이를 제도화하였으며, 방송관련법을 통합하여 2000년 제정된 방송법에서도 이를 그대로 받아들이고 있다. 영국은 1950년대부터 케이블TV가 시작되어 지상파방송의 재송신이 이루어졌으나 이에 대한 법적 장치는 1984년 케이블과 방송법(CBA: Cable and Broadcating act)이 최초였다. 이 법에서는 케이블TV와 같은 방송신호를 전파하는 서비스의 면허권(PDSL: Prescribed Diffusion Service Licence)을 가진 사업자들은 중요한 공공서비스를 제공하는 지상파방송을 의무송신하여야 한다고 명시하였다. 이에 따라 케이블TV는 BBC와 ITV, 채널4 등의 지상파방송은 의무적으로 재송신하게 되었다. 이러한 의무재송신 제도는 영국 방송의 가장 기본적인 틀인 공공서비스의 보편적인 보급과 뉴미디어로부터 기존 지상파방송의 보호 의도로 해석된다. 이후 1990년 방송법에서도 의무재송신 규정은 계승되었고, 1996년 방송법에서는 채널5도 의무재송신의 대상에 포함시켜 이를 분명히 하였다. 케이블TV와 달리 위성방송은 전국을 대상으로 한다는 점에서 지상파방송신호를 재송신할 경우 복잡한 이해관계의 충돌을 일으킬 개연성이 높다. 미국의 초기 위성 방송 사업자는 케이블TV의 경험을 통해 지상파방송 송신이 사업성공에 매우 중요한 전략임을 알고, 지속적으로 지상파방송의 재송신을 위한 로비와 노력을 벌였다. 그러나 일찍이 지상파방송사들은 위성방송의 무한한 잠재력이 자신들의 시장에 미칠 영향력을 인식하고, 위성방송을 견제할 필요성을 강력하게 인식하고 있었다. 따라서 지상파방송사들은 위성방송의 지상파방송신호의 송신을 금지하기 위한 로비를 지속적으로 벌였고, 그 결과 1988년에 위성수신자법(SHVA)이 채택되기에 이르렀다. 이 법은 기본적으로 시청자, 지상파 네트워크 방송사, 지역방송국, 프로그램 제작자들의 권리를 보호하기 위한 것으로 위성사업자들의 면허발행에 법적 제한을 두는 한편, 위성방송사업자들은 원칙적으로 지상파 네트워크 프로그램을 가입자들에게 송신해주지 못한다는 규정을 담고 있다. 그러나 예외규정을 두어 지상파 네트워크 방송의 난시청 가구에 한해서는 위성을 통해 송신할 수 있도록 하였다.