2014회계연도 총수입 결산 분석

유럽 재정위기를 겪은 많은 나라에서는 재정악화의 문제에 직면하여 세입 확대형 세제개편을 추진하고 있다. 우리나라 역시 글로벌 금융위기 이후 세수 증가율이 크게 둔화됨에 따라 재정건전성 확보를 위해 세입 확대형 세제개편이 필요하다는 논의가 전개되기도 하였다. 그 와중에 발생한 연말정산 파동은 우리나라 국민의 증세에 대한 거부감이 어느 정도인지 실감하는 계기가 되었고, 증세를 동반한 복지수준의 확대가 우리나라의 현실에서 가능한가라는 화두를 던졌다. 우리나라 복지정책에 대한 논란도 첨예하다. 일부에서는 우리나라의 사회복지 지출 수준은 다른 OECD 국가에 비해 현저히 작아 확대가 필요하다고 주장한다. 이와는 반대로 우리나라의 복지지출 수준이 작은 것은 국민연금이 성숙되지 않아 연금관련 지출이 아직 낮기 때문이며, 소득수준·인구구조 등을 감안할 때 우리나라의 사회지출은 다른 나라에 비해 작은 편이 아니라는 주장도 제기된다. 분명한 것은 향후 인구고령화의 가속화는 성장둔화로 인한 재정수입의 감소와 복지지출의 증가로 이어져 재정건전성을 위협할 가능성이 높다는 점이다. 세출구조조정, 비과세감면 축소 등 재정안정화 기반을 강화하는 동시에 중장기적으로 지속가능한 복지 및 담세수준에 대한 심도 있는 논의가 필요한 시점이다. 뿐만 아니라 행정부 주도로 세출감액을 단행하는 과정에서 행정부의 재량권을 과도한 수준으로 증가시키는 문제가 있다. 최근 5년간 정부 예산안에 대한 국회의 수정규모(순증 기준)는 정부안 대비 △0.3%에 불과한 데 반해 행정부의 세수결손 보전을 위한 세출조정 비율은 3.4%13)로, 국회의 예산 수정규모보다 훨씬 큰 규모이다. 대규모 세출감액 사업이 행정부 주도로 이루어지고 있는 현상이 바람직한가에 대해서는 다양한 의견이 제시될 수 있다. 예상치 못한 세수결손에 대응하기 위한 시간이 충분치 않다는 점을 감안할 때, 재정당국의 재량권을 허용함으로써 재정의 신축성을 높인다는 점에서는 타당하다는 견해가 존재한다. 그러나 예산조정의 상당부분이 헌법에 명시된 예산과정을 거치지 않고 재정당국의 재량에 의해 결정된다는 것은 재량의 한계를 벗어난다는 지적도 제기된다. 또 재정당국이 세수보전을 위해 긴급히 세출감액을 집행하면서 예산집행의 미시적 효율성이 저해될 위험도 제기된다. 본예산 편성시와 달리 세출 감액 사업 선정시에는 엄격한 심사를 하지 못하기 때문에 세출감액 사업 선정 과정에서 대상사업의 국가적 우선순위 결정원칙보다는 정치적 고려, 감액의 용이성 등이 영향을 미칠 가능성도 배제하기 어렵다. 종전 세입 전망을 정부가 전담하던 형태에서 재정적자의 심화와 같은 부작용이 발생한다는 위의 지적에 따라 전망의 객관성과 중립성을 확보하고자 하는 제도적 노력이 국가별로 다양하게 나타나고 있다. 이하에서는 재정운용의 신뢰성을 제고하기 위한 제도를 세입예산 추계 주체별로 유형화하여 살펴보고, 그들의 성과에 대한 실증적 근거를 점검한 뒤, 시사점을 도출하고자 한다. 첫 번째 유형은 행정부가 예산을 전망하되 의회재정기관과의 경쟁과 견제를 통해 정확성을 제고하려는 것으로써, 우리나라와 미국, 멕시코 등이 이에 속한다. 의회 하부나 법률상의 독립기구로 설립된 재정기관에서 독자적인 전망치를 생산하거나 행정부 전망에 대한 검토의견을 제시한다. 이는 주로 의회의 예산 심의 과정에서 비교자료로 활용된다. 해당 재정기관의 전문성에 대한 신뢰가 높을수록 행정부는 그 기관의 의견을 의식하여 보다 정확한 전망을 위해 노력을 하게 될 수 있다. 이에 따라 예산수준의 적정성에 대한 엄격한 검증과 생산적 논의가 촉진될 수 있다. 기관 사이의 이러한 경쟁이 전망의 질을 제고할 수 있다는 연구결과도 있다. 두 번째 유형은 행정부 재정당국을 대신하여 전문 전망기관이 예산과정에 투입되는 거시경제 전망 및 세입, 세출 전망을 담당하는 유형이다. 행정부는 이러한 기관에서 결정한 거시전망이나 세입전망을 수용하여 재정규모를 결정한다. 네덜란드에서는 경제전망국(Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis, 약칭 CPB)이 전망한 거시경제, 수입 및 지출 전망이 정부 예산안에 반영되며, 벨기에에서는 연방정부경제기획원(Federal Planning Bureau)이 국민계정연구원(National Accounts Institute)을 대신하여 전망한 거시경제 변수에 근거하여 예산안을 작성하여야 한다고 법으로 정하고 있다. 영국의 경우 5년 단위의 거시경제 전망을 생산하는 것을 주 임무로 예산책임처 (Office of budget responsibility, OBR)가 설립되었는데, 재무부는 이들의 전망을 예산안에 수용하거나 거부할 수 있는 선택권을 가지고 있다. 한편 오스트리아의 전통있는 비영리 연구기관 WIFO가 생산한 경제전망은 법적으로 꼭 정해진 것은 아니지만 정부의 예산안 기초로 활용되고 있다. 세 번째는 정부를 포함하여 의회, 국내외 전문가들이 참여하는 공개 위원회에서 예산 전망을 확정하는 형태이다. 독일, 덴마크, 슬로베니아 등이 여기에 속한다. 이 중에서도 독일은 특이하게 다자간 합의에 의한 세입전망을 예산안에 사용하는 것으로 알려져 있다. 한편 세입예산 전망과정의 독립성이라는 관점에서 약 12개 주요국가들과 우리나라를 비교시 우리나라는 하위에 위치함을 볼 수 있다. Buettner and Kauder(2009)는 세입전망의 정확성 향상 요인에 대한 연구에서, OECD 12개국을 대상으로 다음 세 가지 요소를 고려해 국가별 세입예산 전망의 독립성 지수를 도출하였다. 1) 전망에 사용하는 거시 경제 전망을 행정부 외부에서 결정하는지, 2) 세입전망 결정기구가 합의체이거나 학계의 자문을 받는지, 3) 독립적 연구기관에서 예산에 포함되는 세입전망을 생성하는가 이다. 동 연구결과 위에서 계산된 ‘독립성 지수’는 전망오차의 변동성(=표준편차)에 유의한 설명력을 가지는 것으로 나타났다. 우리나라는 연구대상국가에 포함되지 않았지만 같은 방식으로 전망의 독립성 지수를 산출하면 0.125에 해당하며, 비교대상국가 중 우리나라보다 낮은 독립성을 가진 것으로 나타나는 국가는 일본, 프랑스, 아일랜드, 이탈리아에 한정된다. 예산 전망의 객관성 확보를 위한 제도적 노력의 성과에 대해서는 다양한 견해가 존재한다. 견제를 담당하는 기관의 설립이 전망편의를 그다지 감소시키지 못한다는 연구결과가 있는가 하면, 독립 기관의 존재가 공식 전망의 GDP 예측 정확성을 향상시킨다는 의견도 있다. 하지만 분명한 것은, 많은 국가에서 비교 가능한 경험을 갖고 있으며 이러한 노력이 확산되고 있다는 점이다. 미국 예산책임처(OMB)의 1947~2001년 세입 전망을 대상으로 한 Krause and Douglas(2006)의 연구는, 1974년 의회예산처(CBO) 설립 이후 OMB의 전망오차나 편의가 감소하였다고 보기 어렵다고 분석하였다. 그 원인은 양 기관이 경쟁보다는 협력의 전략을 선택함으로써 전망을 위한 공식적·비공식적 정보를 공유하는 데 있다고 보았다. 반면에 Frankel and Schreger(2012)는 17개 EU국가를 대상으로 한 연구에서, 독립재정기관이 예산에 대한 전망을 하는 유럽국가의 경우 그렇지 않은 국가에 비해 재정적자가 GDP대비 2% 이상 통계적으로 유의미하게 작게 나타나, 예산 전망이 더욱 정확하다는 분석 결과를 제시하였다. 이 연구를 확장한 IMF(2013)의 결과는 26개국, 1998~2010년간의 데이터를 대상으로 시행한 단순 합동회귀분석(pooled OLS)에서 재정위원회의 존재 및 동 기관의 중요한 특성들이 통계적으로 유의하게 예측오차를 줄일 수 있다는 분석결과를 내놓았다. 구체적으로 기초수지와 GDP에 대한 예측오차의 정확성(오차 절댓값의 평균)을 종속변수로 하고 독립변수로는 독립재정기관의 존재여부, 법적인 독립여부, 독립적인 예산, 언론에 대한 영향력, 정부에 거시/세입전망을 제공하거나 평가하는지, 재정 준칙 감독권 등의 주요 특성을 두었다. 오차 확대의 주요 원인을 통제하기 위해 산출격차(output gap)와 재정준칙지수 등을 고려하여 분석한 결과, 이러한 특성들이 예측오차와 유의한 음의 상관관계가 있음을 밝힌 것이다.