사법개혁에 관한 현안 정책과제 발굴 및 쟁점연구 A Study on Exploring Research Issues Regarding Judicial Reform

독일에서는 검사의 공소권 행사를 통제하는 방법으로 검사의 불기소처분을 법원에서 심사하여 공소제기를 강제하는 기소강제절차를 두고 있다. 독일 기소강제절차는 모든 범죄가 아니라 기소법정주의가 작용되는 범죄에 대해서만 적용된다. 사소(私訴)가 허용되는 경우에는 피해자가 소추하여 소송절차를 진행시킬 수 있으므로 재정신청의 대상에서 제외된다. 다만 하나의 행위가 공익과 관련된 범죄이면서 사인소추의 대상인 범죄에 해당하는 경우에는 재정신청을 할 수 있다. 한편 독일에서는 재정신청 전에 검찰항고 절차를 거칠 것을 요구하는데, 피해자인 고소인은 검찰의 불기소처분을 통지받은 후 2주 이내에 그 결정을 내린 검사의 상급공무원에게 항고를 하여야 하고, 검사의 상급공무원이 고소인의 항고에 대한 기각결정을 내리면 이를 통지받은 때로부터 1개월 내에 법원에 재정신청을 할 수 있다(독일 형사소송법 제172조 제1항, 제2항). “일제는 1912년 3월 경찰법 처벌규칙을 제정하여 항일의병과 독립운동가 등을 진압 색출하면서 식민통치의 수행에 활용하였다. 거기에는 모두 82종에 달하는 많은 경찰범죄가 규정되어 있어서 국민들은 이에 저촉하지 않으면서 생활하기가 아주 어려웠던 것이다. 총독부는 이를 악용하여 모든 국민을 범인으로 다룰 수 있게 하려는 수단으로 제정한 것이라고 할 수 있다. 그러나 해방 후에도 이의 조정을 못하고 정부수립 전후의 사회 혼란과 한국전쟁을 극복하면서 경찰의 임무가 변질되어 운용되다가 이제 휴전이 성립되고 사회가 안정되면서 경찰행정의 개선이 필요하게 되었다. 그리하여 1954년 4월 1일 법률 제316로 경범죄처벌법을 공포하게 되었다. 동법은 4개조와 부칙으로 되어 있으며 경범죄의 종류도 45종으로 축소하고 공공의 안녕과 사회질서의 유지에 필요한 사항으로 제한하였다. 아울러 본래의 목적을 벗어나 본법을 적용해서는 안 된다는 남용금지조항을 두고 일제시 경찰법 처벌규칙은 폐지한다는 부칙을 두고 있다.” 1982년 초임 시절을 빗대어 경찰업무의 실상을 회고한 증언이기는 하지만, 안타깝게도 경찰의 업무과중과 처우 개선을 위한 문제 제기는 당시로부터 35년이 지난 오늘날까지 여전히 지속되고 있다. 실제로도 경찰의 교대근무 형태는 주로 주(週)당 56시간을 근무하는 3조 2교대이며, 주당 84시간을 근무해야 하는 2조 2교대가 적용되는 근무지도 아직 상당수이고, 일부 특수파출소나 출장소 등에서는 매일 출근을 원칙으로 월 4~5회 비번을 취하는 전일제 근무까지 시행하고 있다고 한다. 시급히 해결하지 않으면 원상회복이 어려운 위험한 업무들이 예측하지 못한 상태에서 돌발적으로 발생하는 경우가 많은 경찰업무의 특성상 인력이 부족하지 않더라도 일시적으로 업무가 과중해지는 경우가 있을 수 있겠지만, 근로기준법상 기준 근로시간인 주당 40시간 근로원칙(제50조 제1항)을 조직구성원 전원(全員)이 상시적으로 초과해서 근무해야 할 상황이고 그 정도가 현저하다면 직무권한을 확대하기에 앞서 경찰의 조직구조, 직무범위, 직무체계, 인력배치 등의 근본 문제부터 종합적으로 고민해볼 필요도 있다고 생각한다. 경찰업무의 과중 문제를 소홀히 볼 수 없는 이유는 검･경 수사권 조정에 따라 경찰의 업무 부담이 비약적으로 증가할 가능성도 적지 않기 때문이다. 만일 형사사건의 97~98%를 경찰이, 2~3%를 검찰이 수사하고 있는 수사현실을 그대로 법제로 반영하는 수준에서 검･경 수사권 조정이 추진된다고 하더라도 일단 권한이 주어지는 만큼 검사뿐만 아니라 사법경찰관에게도 수사의무를 부과하여야 할 것이고, 조정 방식에 있어서 범죄종류 등에 따라 검･경 간에 분점하는 방식을 채용하거나 모든 사건에 대한 제1차적 수사권을 부여하는 방식으로 추진할 경우 형사소송법상 검사에게 부여된 수사의무와 동일한 의무를 사법경찰관에게 부과하지 않을 수 없을 것으로 예상한다. 즉, 수사권한이 확대되는 만큼 수사책임이 확대되는 것은 필연적이고, 경찰의 수사업무 역시 책임이 커진 만큼 자연스럽게 증가할 것으로 예상된다. 검경수사권 조정을 통한 수사권과 기소권의 분리는 국민의 자유와 인권이 더욱 보장되는 형태로 그 개정방향이 설정되어야 한다. 검경 수사권 조정이 기관 사이의 권한다툼의 문제나 기관 이기주의의 대상으로서 다루어 져서는 안 된다. 따라서 검찰과 경찰의 친인권적인 시스템, 분권 시스템의 마련과 함께 진행되어야 한다. 그러나 검경수사권 조정은 검찰과 경찰의 권한과 직접 관련된 문제이어서 합리적 해결이 쉽지 않다. 현재 검찰과 경찰 모두 정치적 중립성과 공정성에 심각한 문제가 있고, 중앙 집중적이며, 비대한 권한으로 인하여 국민의 신뢰를 얻지 못하고 있는 상황이다. 따라서 어느 기관이 권한을 보다 많이 확보하는가라는 관점이 아니라 어떻게 비대한 권한을 분산하여 견제와 균형을 이룸으로써 국민의 인권보장에 더 기여할 수 있는가를 고민해야 한다. 검경수사권 조정은 검찰에 종속된 경찰의 수사권을 독립시켜 상명하복의 관계가 아닌 상호감시와 견제의 관계로 재정립하는 개혁의 일환으로 이해되어야 한다. 정확한 법률적용, 실체적 진실발견, 수사절차에서의 불법과 인권침해 방지 및 증거능력 있는 증거 확보 등을 위해 경찰수사에 대한 검사의 수사지휘권 확보는 반드시 필요하다. 이렇게 검사가 소추기관이자 경찰수사의 감독자로서 바로 서기 위해서는 검찰의 직접 수사는 가급적 지양되어야 한다. 검사의 수사지휘는 경찰의 수사결과가 공소제기 여부를 판단하기에 미진하여 추가수사가 필요한 경우, 법적 하자가 있는 경우, 당사자의 이의제기나 인권침해 시비가 있는 경우 등에 한하여 2차적·보충적으로만 인정되는 것이 바람직하다. 그 경우에도 직접 수사하는 것보다는 보강수사를 요구하고, 정당한 수사지휘에 불응하거나 위법한 수사를 한 경찰이나 비리경찰에 대해서는 검사가 징계·해임·치임요구권을 적극적으로 발동하는 것이 타당하다. 한편, 참여정부 당시 검찰과 경찰 두 기관 사이의 합의에만 검경수사권 조정을 맡겼기 때문에 검경 수사권 조정이 실패하였다는 지적이 있어왔다. 한 행정부처를 뛰어넘는 권한의 조정은 상급 기관에서 이루어져야 하는데 그 원칙이 적용되지 않았고, 결국 기관이기주의가 작용하여 검경수사권이 조정되지 않았다. 대화와 토론을 통한 합의점 마련이라는 원칙이 이기주의 앞에서 무력하게 된 것이다. 그러므로 향후 검경수사권 조정 논의가 이루어질 경우 위와 같은 사실을 고려할 필요가 있을 것으로 보인다. 즉, 경찰법상 경찰위원회는 국가 경찰의 최고기관이 아니라 행정안전부 소속으로 경찰청과 동급 기관에 지나지 않으며, 정무직인 경찰청 차장이 경찰위원회의 당연직위원이 되고, 나머지 6명의 경찰위원은 국무총리와 행정안전부 장관의 결재를 거쳐 대통령이 임명하는 구조이다. 정치적 중립성 보장을 명분으로(경찰법 제6조 제2항) 정당인이나 선거에 의하여 취임하는 공직자의 위원 임명을 제한하고 퇴직을 강제하는 반면, 2명의 위원은 반드시 법관의 자격이 있는 법조인으로 임명해야 하는 구조이기도 하다. 따라서 경찰위원회는 대통령과 행정안전부 장관에 속한 행정권력의 일부에 지나지 않으며, 경찰을 기속(羈束)하는 것이 아니라 오히려 행정안전부 장관과 경찰로부터 기속되고 있다고 생각한다. 반면 우리나라의 경찰위원회에 대비되는 일본의 국가공안위원회는 우리나라의 대통령 격인 내각총리대신의 소할(所轄) 하에 설치되며(일본 경찰법 제4조 제1항), 위원장과 5인의 위원으로 조직되는(동조 제2항 참조) 국가공안위원회의 위원장은 우리나라의 국무위원 격인 국무대신에 보한다(동법 제6조 제1항).