공공갈등관리 사례분석과 외국의 공공갈등관리제도 조사

동 결의안은 공공갈등관리 전반에 대한 법제정 노력의 일환은 아니다. 동 결의안은 후술하는 제3장 제5절 제주도 해군기지 건설갈등에만 적용되는 것으로서 공공갈등관리 전반의 발전을 위한 법제정 노력에 포함될 의의는 크지 않다고 할 수 있다. 하지만, 입법 부재의 상황의 문제점을 여실히 보여주고 있고 현재의 공공갈등관리 제도가 효과적으로 대응하지 못하여 결국 입법 해결의 양상을 보여주는 주요한 사례로서 그 의의가 있다 할 수 있다. ‘사면·복권 및 갈등해결협의체 구성 등을 통한 제주민군복합항 관련 갈등해결 촉구 결의안’은 정부가 제주 강정마을에 민군복합항을 건설한다는 계획을 발표한 이후 발생한 주민의 고통을 치유하고 8년째 지속되고 있는 갈등을 해소하기 위하여 제주민군복합항과 관련된 사법처리자에 대한 사면·복권을 실시하고, 갈등해결을 위한 협의체를 구성하며, 주민참여에 기반한 지역발전계획의 재수립 등을 촉구하고자 하는 것이다. 부안에서의 방폐장 입지선정 갈등이 고조되자 2003년 7월 26일 김두관 행자부장관, 윤진식 산자부장관, 강현욱 전북도지사는 부안 위도를 방문하여 현지 주민의 설득에 나섰다. 윤진식 산자부장관은 위도 주민들에게 ‘직접보상’, 및 ‘현금보상’을 추진하겠다고 밝혔으며, 김두관 행자부장관은 행자부와 관련된 사업의 모든 수용, 특별교부세 1백억원 지원, 위도와 식도 사이의 연도교 건설 추진을 약속했다. 그러나 정부는 7월 29일 노무현 대통령 주재로 열린 청와대 국무회의에서 주민 현금보상 논란과 관련하여 지역 주민들에게 실질적 혜택이 돌아가는 사업을 지원하되 현금 보상은 않기로 최종 결정했다. 이러한 정부의 혼란은 오히려 주민들의 불신을 증대시키는 불씨로 작용했으며, 갈등이 고조되는 원인으로 작용했다. 위는 부안 방폐장 입지 선정 과정에서 적용된 법률들이다. 먼저, 정부는 1986년 ‘원자력법’을 개정하여 방폐장 정책의 의결기관으로서 국무총리 산하에 원자력위원회를 설치하고 집행법무를 과학기술처와 한국에너지연구소로 이관하여 행정결정의 정당성 확보를 시도했으나 밀실행정에서 벗어나지 못한 정책결정에 의해 안면도 사태와 같이 주민들의 격렬한 저항으로 방폐장 입지선정이 결실을 맺지 못하였다. 이에 따라 정부는 1993년 ‘방사성폐기물관리사업의촉진및시설주변지역지원에관한법(방촉법)’을 제정함으로써 방폐장 정책에 대한 법적 신뢰의 기반을 조성했고, 500억의 지역발전기금 제공을 통해 위험시설에 대한 주민의 수용성 강화를 의도했지만 정부에 대한 주민들의 불신을 제거하지는 못하였다. 이에 정부는 1997년 잃어버린 신뢰를 회복할 목적으로 정책추진 기관을 과기처와 한국원자력연구소에서 산자부와 한수원으로 이관하고 최종부지로 선정된 지역은 언론발표가 아니라 ‘전원개발에 관한 특례법’ 등 법적 절차에 따라 고시하도록 했다. 8월 1일 행자부장관은 주민투표를 연말에 시행하자고 제안했으나 정부와 부안주민 양쪽에서 모두 반대했다. 또한 국무총리 산하 ‘부안군 지원대책위원회’에서는 8월 14일 정부 각 부처가 제공하는 20개 사항의 지원사업을 명시적으로 결정했다. 그리고 8월 말 정부는 정부와 지역주민대표, 전문가 등이 참여하는 한시적인 대화기구의 구성을 제안했으나 반대파의 거부로 실현되지 못했다. 정부는 방폐장에 대한 부정적인 국민의 여론을 환기시키기기 위해 많은 노력을 기울였다. 9월 8일 윤진식 산자부 장관은 홈페이지에 핵발전의 안전성에 관한 국민홍보문을 발표했으며, 방폐장의 필요성과 절차적 타당성을 알리는 내용의 국민홍보문도 발표했다. 그러나 이는 국민의 여론을 몰아 부안 주민들의 운동을 NIMBY 현상으로 규정하고 방폐장 건설을 밀어붙이려 했던 것이었다(김철규·조성익 2004: 29). 이러한 정부의 진정성 없는 대국민 홍보는 오히려 부안 주민들의 불만을 키우고 갈등을 고조시키는 요인으로 작용했다. 김종규 부안군수가 부안 내소사에서 주민들에게 집단 폭행당하는 사건이 발생하자 노무현 대통령과 고건 총리의 강경발언이 이어졌으며, 이에 경찰은 경찰병력을 증강하여 더욱 적극적으로 반대운동의 진압에 나섰다. 그리고 정부는 부안지역의 물리적 충돌에 대해 ‘불법 폭력 시위에 대해서는 법과 원칙에 따른 대응’을 원칙으로 한다고 밝혔는바, 이는 부안 지역의 시위를 불법시위로 규정하고, 치안질서 차원의 진압대응이 불가피함을 강조했다. 한편, 9월 17일 윤진식 산자부장관은 원전수거물 관리시설에 대한 부안 주민들의 불안감을 씻어주고 정부의 시설물 건립 의지를 보여주기 위해 위도에 대통령 별장을 짓도록 건의하는 것을 검토 중이라고 밝혔다. 그러나 청와대는 이를 부인하면서, 청와대가 부안 방폐장 문제 해결에 직접 나서겠다는 뜻을 밝혔다. 갈등이 해결되지 않자 10월 1일 고건 국무총리가 대화를 제안했고, 3일 국무총리와 범부안대책위는 대화기구 설립에 합의함으로써 정부와 범부안대책위 간의 협상이 시작됐다. 이에 따라 ‘부안지역 현안 해결을 위한 공동협의회(공동협의회)’가 결성되어 총 4차례에 걸쳐 공동협의회 및 수차례 소위원회가 개최되었으나 아무런 성과를 거두지 못했다. 특히 4차회의에서 최병모 위원이 연내 주민투표를 실시할 것을 제안한데 대해 범부안대책위는 이를 수용한 반면, 정부는 거부의사를 밝히면서 대화가 중단됐다. 그런데 주민투표는 8월 초행자부장관이 먼저 제안했던 사안이었기 때문에 정부정책의 일관성 결여에 대한 주민들의 불신을 키웠으며 총궐기대회, 격렬한 시위 등 저항이 재개되는 촉발요인으로 작용했다(노진철 2004: 206-207). 부안 방폐장 분쟁이 협상에 의해 종료되지 못하고 민간 주도의 자기관리적인 주민투표에 의해 종료된 것은 부안 방폐장 유치사업의 갈등관리가 실패했기 때문이다. 이를 갈등관리 요인 차원에서 좀 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 부안군의회의 적극적인 갈등관리가 이루어지지 않았다. 갈등의 시작되기 이전인 2003년 7월 11일 김종규 부안군수가 방폐장 유치 기자회견을 하자 부안군의회는 당일 임시회를 개최하여 부안군으로의 방폐장 유치신청은 채택되지 않았음을 선포했다. 이는 부안군의 유치신청이 절차적 정당성을 갖추지 못했다는 근거가 되었다. 그러나 김종규 부안군수가 이를 무시하고 유치신청서를 제출하자 부안군의회는 부안군수 사퇴권고결의안을 8:4로 가결시켜 방폐장 유치 반대입장을 분명히 하면서 부안군수에게 압박으로 작용할 수 있었다. 그러나 군의원 7명이 8월 24일부터 갈등이 종료되는 2월까지 의회출석을 거부하여 군의회가 마비됨으로써 부안군민의 의사를 가장 잘 대변할 수 있는 군의회를 통한 적극적인 갈등관리는 이루어지지 않았다. 부안군의회가 정부와 반대측 사이에서 적극적인 조정자 역할을 했다면 협상에 의한 ‘윈-윈해결’도 가능했을 것이다.