풀뿌리 민주주의 지방자치 한국행정학회 특별기획세미나

그렇다면, 동반자적 관계를 어떻게 구축할 수 있을 것이며, 이를 위해 구체적으로 중앙정부는 어떠한 역할을 해야 할까? 중장기적으로 중앙정부와 지자체는 명확한 복지분담을 할 필요가 있다. 현재, 사회보험을 제외한 거의 모든 사업이 매칭으로 되고 있지만, 그 이론적 근거는 매우 불명확하다. 대안은 중앙정부가 사회보험이나 현금 위주의 복지급여를 100%에 육박하게 책임을 지며, 사회서비스는 지자체의 자율성을 확대하게 운영하게 할 필요가 있다. 장기요양과 같은 사회서비스의 경우 앞서 논의했듯이 공급자에 대한 진입과 평가 그리고 전달체계를 어떻게 구성하는가에 따라서 비용 대비 효과성에 차이가 매우 클 수 있으며, 지역에 맞는 서비스를 발전시킬 필요가 있다. 하지만, 기초연금이나 아동수당과 같은 제도는 지자체에 매우 큰 재정부담을 주지만 지자체가 개선을 하거나 효과성을 높일 수 있는 제도가 아니다. 그렇기 때문에 현금 복지정책에 대한 지자체의 부담을 줄여주면서 지자체의 자율적 판단과 재량을 사회서비스의 기획과 실행에 증가시킬 필요가 있다. 현재와 같이 중앙사업을 실행하고 난 후 남겨진 제한된 자원을 가지고 지방복지에 부분적으로 사용하는 방식으로는 지역중심의 맞춤형 복지를 기대하기 어렵다. 지역을 적극적으로 활성화시키되, 중앙정부는 지방정부의 역량을 강화시키고 서비스의 질을 유지시키는 역할을 할 필요가 있다. 중앙정부는 전체 청사진을 제시하는 한편, 탄력적으로 적용할 수 있는 느슨한 형태의 가이드라인을 마련하며, 지역 간의 격차나 서비스의 질이 유지될 수 있도록 하는 역할을 해야 할 것이다. 각각의 사회서비스에 대한 세부적이고 구체적인 평가보다는 사회서비스의 거시적 목표를 정하고, 각 지역이 이러한 거시적 목표를 얼마나 달성하고 있는지를 평가하는 역할을 중앙정부가 할 수 있다. 하지만, 당장 분권화를 시도하게 된다면 지자체의 역량에 따라서 상당히 많은 문제점들을 노출할 가능성이 있다. 그렇기 때문에 전국에 단일하고 같은 시기에 분권화를 하기 보다는 순차적 분권화나 지자체 복지지원단을 만들어 역량을 높일 수 있도록 지지하는 역할이 필요하다. 또한, 영국의 국민보건서비스(NHS)를 평가하기 위해 도입했던 ‘Star Rating System’도 체계적 분권화에 도움이 될 수 있는 아이디어를 제시한다. 이 제도에 따르면 중앙정부에서 기준을 달성하고 있는 지역은 더욱 재량과 자율성을 증가시키고, 그렇지 못한 지역은 중앙정부가 직접 개입하여 목표가 달성될 수 있도록 하는 ‘적극적 동반자’의 역할을 한다. 둘째, 지자체는 지역에 맞는 사회서비스를 설계하고 혁신적이고 창의적인 사회서비스가 발전시킬 수 있는 토대를 마련하는 역할을 해야 할 것이다. 지역의 상황을 판단하고 공급자들에게 역할을 부여하면서 진정한 ‘맞춤형’ 서비스가 될 수 있도록 하는 역할이 필요하다. 그러기 위해서는 일방적인 세부지침을 전달해서 공급자가 따르게 하는 것 보다는 공급자의 혁신적이고 창의적인 서비스 창출을 유도하는 것이 더욱 바람직할 것이다. 이를 위해서는 이미 문헌들로부터 꾸준히 제기가 되어왔던 사회서비스에서 공공역할의 확보는 여전히 지방정부 차원에서도 중요한 이슈가 될 것이다. 공공이 직접 제공하거나 위탁해서 제공하는 시설들이 어느 정도 확보가 되어야 사회서비스의 전반적 질(quality)을 관리하는 ‘페이스메이커(pacemaker)’ 역할을 할 수 있을 것이다. 어린이집이나 요양시설 등에서 질 높은 공공시설을 최소 20-30% 정도를 확보해 둔다면 비영리기관이나 시장에 서비스 형태나 운영방식 혹은 서비스 수가에 대해서 조금 더 자율성을 허락한다고 해도 부정적 요인보다는 다채롭고 혁신적인 사회서비스가 출현할 수 있는 발판을 마련할 수도 있을 것이다. 다만, 이러한 지방으로의 이전 과정은 급진적이고 일괄적인 방식보다는 지방정부가 충분한 스스로의 기획력과 실행력을 가질 수 있도록 점진적이고 체계적인 계획이 필요할 것이다. 이미 지난 몇 차례의 지역사회보장계획(구 지역사회복지계획)에서 나타난 바와 같이 지역의 기획력은 지역복지를 창의적으로 기획하고 실행할 만큼 충분하지 않다. 일부 연구소나 교수들에게 기획을 의존하는 것이 아닌 스스로 기획을 할 수 있는 역량이 필요하다. 서울시나 경기도의 경우 지역복지재단을 적극적으로 활용하고 있으며, 기타 지역에서도 지역복지재단을 활용하고 있다. 이는 긍정적이지만, 시군구 단위까지 지역복지재단이 기획을 하기는 쉽지 않을 것이다. 제한된 인력을 가지고 사회서비스를 기획하고 실행하기 위해서는 지역 시민사회와의 적극적인 협업이 필요하다. 경기도에서 수원이나 부천 그리고 남양주 등에서 공무원에 의해서 작성된 지역사회복지계획이 나올 수 있었던 것은 이를 뒷받침하는 시민사회의 영향력이 있었다. 시민사회가 활성화되지 않은 지역은 시도차원의 지원이 필요하게 될 것이다. 현재의 유사와 중복된 사업들을 효율적으로 조정하기 위해서 지방정부 및 일선에서의 행정적 그리고 재정적 재량을 부여하는 것이 필요할 것이다. 즉, 해당사업의 수급 요건 및 포괄보조금과 같이 예산집행에 대한 유연성의 증가가 필요하다. 사회서비스 계획 및 집행에서 중앙정부의 재량의 감소와 함께 반대로 지방정부나 민간 주체들의 재량이 증가되어야 하며, 지방정부(광역과 시군구), 일선관료, 사회복지사, 비영리기관이나 민간영리기관에게 재량을 어떻게 배분할 것인지에 대해서는 추가적인 연구와 논의가 필요하다. 지방정부가 좀 더 재정적인 차원과 사회서비스 기획의 차원에서 더 많은 재량을 가지게 되면 중앙의 기획에 비해서 대상자에 대한 선별이나 지역 상황에 맞는 서비스 제공, 재정 활용의 유연성을 가지게 된다. 소득보장과 달리 서비스 보장은 ‘how’에 따라서 새로운 성과와 결과가 나타날 수 있기 때문에 각 지역마다 새로운 시도가 일어나게 되면 동료학습(peer learning)과 정책이전(policy transfer)도 긍정적으로 일어날 수도 있을 것이다. 이에 본 연구에서는 기존의 시장화에 대한 비판이나 공적영역의 확대 혹은 콘트롤 타워의 구축이나 원스톱 센터의 도입 등 일반적인 대안을 넘어서 좀 더 각 주체들의 재량에 초점을 둔 대안을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 중앙정부의 변화가 필요하다. 중앙정부가 현금성 복지급여에 대한 재정을 전적으로 맡게 되면 지자체의 재정적 여력과 자체복지사업을 할 수 있는 여력이 증가할 것이다. 또한, 중앙정부는 각 지역별 특성 및 개인의 특성에 맞는 ‘맞춤형’ 사회서비스를 설계하고 규제할 수 있다는 ‘환상’은 내려놓을 필요가 있다. 중앙정부는 소득보장 및 조세제도에 집중을 하면서 사회서비스를 각 지역에서 활발하게 시도되고 목적을 성취할 수 있도록 장을 마련해주는 역할을 하는 것이 필요하다. 구체적인 사회서비스는 중장기적으로 지역을 중심으로 할 수 있도록 하되, 지역이 일정정도의 직접 공급 능력을 갖추고 자체 기획능력을 가지고 사회서비스를 민주적이고 창의적으로 운영할 수 있도록 지원해주는 역할을 하는 것이 필요하다. 각 국가별로 사회서비스 구성에 있어서 각 주체들의 재량은 상이하게 나타나며, 이러한 재량의 다양한 혼합 및 결합양상에 따라 각 국가의 사회서비스의 효과성이 달라질 수 있을 것이다. 예컨대, 이신용(2012)의 연구에서 지적된 바와 같이 독일은 법 수준에서 상당히 구체적인 수준까지 정책결정이 이루어지기 때문에 행정부의 재량이 낮은 반면 우리나라의 경우에는 법에서 규정하는 내용을 적고, 주요한 결정사항을 대부분 시행령과 시행규칙으로 정하고 있기 때문에 중앙정부의 재량이 매우 높다. 반면 유럽 국가들은 사회서비스에 있어서 중앙정부가 지방정부에게 서비스의 구체적인 급여나 자격조건 그리고 재정과 관련한 결정까지도 위임함으로서 재량을 상당히 많이 주는 반면에 우리의 경우 중앙정부가 매우 구체적인 지침을 통해서 지방정부와 일선관료 수준의 재량을 엄격히 제한하는 형태를 가지고 있다(Sellers and Lindstroem 2007).