지방교육자치법규 입법현황 및 개선방안 연구RR2014-06

또한, 사무 재배분을 통한 지방분권의 실질적 실현을 보다 현실화하기 위해서는 교육사무 재배분 즉, 지방교육분권의 기본 원칙을 확정하고 이를 법률에서 구체적으로 명시할 필요가 있다. 이와 관련하여 김흥주 외(2013: 196-197)는 ①학부모와 학생의 편익 및 행정 집행의 효과성 최우선 고려 원칙, ②교육부장관과 교육감 권한의 중복성 금지의 원칙, ③학부모와 학생의 교육 및 생활에 가장 밀접한 관련 사무는 교육감 부여의 원칙, ④포괄적 배분 원칙의 준수, ⑤주민의 교육행정 참여를 증진시킬 수 있는 권한 배분의 원칙, ⑥해당 사무처리에 소요되는 인력과 재정의 동시 이양의 원칙을 ｢지방교육자치에 관한 법률 ｣에 명시하는 것이 바람직하다고 제안한 바 있다. 또한, 한귀현 외(2004: 220)는 지방자치단체를 향한 국가의 관여를 법률 내지 법률의 위임에 기반한 하위 법령에 설정하기 위해서는 기본원칙, 입법지침에 관한 규정을 두어야 할 것이며, 관여에 관한 기본원칙으로 최소한 필요최소한도의 원칙 및 지방자치단체의 자주성･자립성 배려의 원칙, 공정･투명의 원칙을 포함하여야 할 것이라고 하면서 다음과 같이 지방자치단체에 대한 국가의 지도･감독 기본원칙을 법제화하는 안을 제안한 바 있다. 지방교육자치법규는 해당 지방자치단체의 관할 지역 내 불특정의 모든 주민, 기관, 그리고 법원까지 구속력을 미친다. 특히, 다른 지방자치단체의 주민이라도 관할 지역 내의 기관과 관계를 갖게 될 경우에는 구속력을 갖는다. 시간적으로는 해당 지방교육자치법규가 제정･공포 및 시행되어 폐지될 때까지의 기간 동안 효력을 가지며, 여타의 법령과 같이 소급효는 인정되지 않는다. 조례와 교육규칙은 특별한 규정이 없는 한 공포한 날부터 20일이 경과함으로써 효력을 발생한다(｢지방자치법｣ 제26조 제6항 및 ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 제25조 제2항). 또한, 지방교육자치법규는 교육과 관련된 실질적 의미의 교육법으로서 기능을 하기 때문에 위반 시에는 ｢지방자치법｣ 제27조에 의거하여 과태료를 부 과받게 된다. 한편, 전술한 ｢대한민국 헌법｣ 제117조에 의하여 지방교육자치법규는 ‘법령의 범위 안’에서 제정할 수 있다. 교육규칙은 ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 제25조에 따라 교육감이 법령 또는 조례의 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 제정하는 법규범을 의미한다. 특히, 교육감은 지방자치단체의 교육행정기관의 장으로서뿐만 아니라 국가의 하부교육행정기관으로서의 권한도 함께 가지므로 하부교육행정기관으로서 수행하는 기관위탁사무에 대한 규칙도 제정할 수 있다. 이와 같은 교육규칙은 중앙정부의 교육행정기관이 제정하는 대통령령･총리령 및 교육부령과 같은 행정법령과 유사한 성격을 갖는다. 교육규칙도 그 기준에 따라 다양하게 유형화할 수 있는바, 상위 법령에서 직접 특정 사항을 규칙으로 정하도록 위임되었는지의 여부에 따라 자치교육규칙과 위임교육규칙으로, 재량 여부에 따라 재량교육규칙과 필수교육규칙 등으로 구분할 수 있다. 또한, 규율 사무에 따라 자치사무에 관한 교육규칙, 단체위임사무에 관한 교육규칙, 기관위임사무에 관한 교육규칙 등으로 구분할 수 있을 것이다. 아울러 법제처는 규칙 제정의 위임 원천을 기준으로 법령에서 직접 위임받은 사항을 규정하는 법령위임규칙, 조례에서 위임받은 조례위임규칙, 조례의 집행을 위한 조례집행규칙, 기관위임사무에 관한 사항을 다루는 기관위임규칙 등으로 구분하기도 한다(법제처, 2004: 16). 이와 관련하여 ｢지방자치법｣ 제9조 제2항은 지방자치단체의 사무범위를 예시적으로 제시하고 있는바, 제5호는 ‘교육･체육･문화･예술의 진흥에 관한 사무’를 규정하고 있으며, 그 중 첫 번째 ‘가’목으로 “유아원･유치원･초등학교･중학교･고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치･운영･지도”를 규정하고 있다. 이는 교육조례의 대표적인 대상에 대한 예시적 규정이라고 할 것이다. 그리고 ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 제20조는 교육감의 관장사무로서 ‘조례안의 작성 및 제출에 관한 사항’ 및 ‘교육규칙의 제정에 관한 사항’과 함께 5호에서 17호까지 열거하고 있는데 이 사무들이 교육규칙으로 규율될 대표적인 사항이라고 할 것이다. 또한 ｢행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정｣ 제22조7)에서는 교육부 소관 사무를 교육감에게 위임할 수 있도록 규정하고 있는 바, 그 구체적인 내용들도 기관위임사무로서 교육감의 교육규칙 규율 대상이 된다. 자치법규도 주민의 권리와 의무의 변동과 관련된 사항이나 주민 생활과 밀접한 사항을 다수 포함하기 때문에 입법예고 절차가 중요하다. 이와 관련하여 ｢법제업무운영규정｣ 제20조는 자치법규의 입법예고와 관련하여 구체적 절차와 방법은 해당 자치단체의 조례로 정할 수 있도록 하고 있다. 따라서 ｢지방자치법｣이 조례안예고제를 임의사항으로 규정하 있음에도 불구하고 많은 지방자치단체들이 입법예고와 관련된 조례를 제정하여 시행 하고 있으며, 교육자치법규와 관련하여서도 해당지역의 교육･학예에 관한 조례안이나 규칙안을 마련하게 되면 이를 예고하도록 별도 조례로 규정하고 있는 지역도 서울, 부산, 인천, 광주, 대전, 울산, 세종, 경기, 강원, 충북, 전북, 전남, 경남, 제주 등 다수 존재한다. 조례제정안에 대한 입법예고는 경기와 전북, 전남(안) 등 3곳에서 실시되었다. 서울은 해당 사항이 없다고 제시하였고, 광주는 시교육청 홈페이지 ‘공고>입법예고’ 란에 해당 조례안에 대한 입법예고를 제시하지 않았다. 경기는 입법예고를 21일간(2010.3.23.~4.12.) 실시하였고, 조례안에 입법예고에 대한 주민의견을 반영하였는지 여부와 미반영 시 그 사유를 첨부하여 제시하였다. 전남(안)도 입법예고를 21일간(2012.2.9.~2.29.) 실시하고, 조례안에 입법예고 의견 반영 여부 및 미반영 사유를 첨부하였다. 전북의 경우, 이전에 부결되어 폐기된 조례안에 대해서 입법예고를 21일간(2011.6.27.~7.17.) 실시하였었고, 이번 조례안은 의원발의이므로 의무적인 입법예고 대상이 아님에도 불구하고 6일간(2013.6.5.~6.10.)의 입법예고를 실시한 바 있다. 한편, 서울은 교육감이 제출하였으나, 주민청구에 의한 조례안을 시의회에 부의한 것이므로 입법예고 대상에 해당하지 않았다. 광주의 경우에는 해당교육청 홈페이지에서 2014년 이전의 입법예고에 관한 부분이 삭제되어 확인하기 어렵다. 일반적으로 “입법평가란 입법 활동에 계획성을 구비하여 법규의 과도한 입법을 방지하고 정기적으로 입법현상을 평가함으로써 과학적인 입법의 발전을 도모하고자 하는 입법학의 방법론적 연구영역”이라고 할 수 있다(박영도, 2002a: 20). 국내에 소개된 입법평가는 보통 독일의 입법평가제도의 영향을 크게 받았다. 따라서 입법평가 제도는 독일에서와 같이 3가지 분류를 할 수 있는데 사전적, 병행적, 사후적 입법평가 그것이다. 그 중 “사후적 입법평가는 이미 존재하는 법률을 대상으로 목표달성도나 현행 법률의 유지, 개정, 폐지 등의 여부를 심사하고 검토하는 것이다”(한상우 외, 2012: 35). 특히 조례의 사후입법평가제도는 조례의 효력이 발휘된 후 주민에게 미치는 효과를 분석･평가하는 것으로 해당 조례의 타당성과 실효성 등에 대한 실질적 평가에 터하여 조례의 지속 여부와 함께 추후 불필요하다고 판단된 조례를 발굴할 수 있다는 데 장점이 있다. 또한, 정량적 평가에 의하여 무분별한 조례의 남발을 억제함에 더하여 정성적 평가를 통하여서도 조례의 질을 지속적으로 제고해나갈 수 있다는 점 역시 이 제도의 의의라 할 것 이다.