개성공업지구의 법제 현황과 과제

남북의 분단과 6. 25. 전쟁 이후, 북한은 불법적으로 대한민국의 국토를 점령하고 있는 반국가단체이며 북한 지역은 수복해야할 미수복 지역으로 간주되었을 뿐 통일이나 남북관계에 관한 실질적인 법규범은 전무하였다고 볼 수 있습니다. 따라서 남북 간의 대화나 회담 역시 구체적인 법률에 기반을 두지 않은 상태에서 이루어졌고 규범적으로는 주로 통치행위의 영역에서 다루어졌습니다. 그러던 중 1972년 유신헌법에 이르러 헌법 전문에 “조국의 평화적 통일의 역사적 사명”이라는 문구가 신설되었고 유신헌법 제35조는 “조국통일”을 신성한 사명으로 명시하는 한편, 제43조는 대통령에게 “조국의 평화적 통일을 위한 성실한 의무”를 부과하였습니다. 1980년 헌법은 국민투표의 대상에 “통일에 관한 중요 정책”을 포함시켰지만 전체적으로는 유신헌법의 통일 관련 조항을 그대로 계승하였다고 평가할 수 있습니다. 통일 및 남북관계에 관한 구체적인 헌법규정은 현행 헌법에 이르러서 비로소 정립되었는데 헌법 제4조에 “대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책을 수립하고 이를 추진한다”라고 규정하여 통일의 기본원리와 방법, 그 수단에 대하여 명시하고 있습니다. 우리 헌법 제4조는 “대한민국은 통일을 지향하며 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책을 수립하고 이를 추진한다”라고 규정하고 있어 대한민국이 추구하는 통일은 무력에 의한 것이 아니며 평화적 수단과 방법에 의한 통일임을 분명히 하고 있습니다. 나아가 남북한의 통일이 평화적 통일이라고 하더라도 그 통일이 전체주의나 공산주의에 따른 통일이어서는 아니 되며 종국에는 자유민주적 기본질서에 입각한 통일이어야 한다는 것입니다. 자유민주적 기본질서란 일반적으로 모든 폭력적 지배와 자의적 지배, 즉 일인 독재 내지 일당 독재를 배제하고 다수의 의사에 의한 국민의 자치ㆍ자유ㆍ평등의 기본원칙에 의한 법치주의적 통치질서를 의미한다고 이해되고 있습니다. 구체적으로는 실질적 법치주의의 확립을 비롯한 국민주권, 기본적 인권의 존중, 권력분립, 의회제도와 선거제도, 복수정당제, 사유재산과 시장경제를 골간으로 하는 경제질서, 사법권의 독립 등을 포함하고 있다고 볼 수 있습니다. 이를 보다 간명하게 말하자면 자유민주적 기본질서는 국민의 자치ㆍ자유ㆍ평등의 기본원칙에 의한 법치질서라고도 할 수 있을 것입니다. 1988년 7월 7일 “민족자존과 통일번영을 위한 특별선언”(이른 바 ‘7. 7 선언’)을 통해 남북 간의 교류협력을 제안한 이후 1989년 “남북교류협력에 관한 지침”을 마련하고 1990년 8월 1일 “남북교류협력에관한법률”을 제정하여 비로소 남북 간 교류협력이 법적인 틀 내에서 이루어질 수 있는 전기가 마련되었습니다. 이어 곧바로 같은 해 12월 27일 제정된 “남북협력기금법”은 남북관계의 발전을 위한 재정적 지원의 법적 기반이 되었고, 2005년 12월 29일에는 “남북관계발전에관한법률”을 제정하여 남북회담 및 대북특사 등의 권한과 임명, 그 절차 등에 관한 법적 토대를 마련하였는데, “남북관계발전에관한법률”은 그 동안 규범적 성격에 대해 논란이 되었던 남북 간의 합의서에 대하여도 체결 및 비준 절차와 국회의 비준동의 등을 규정하여 명확한 법적 기반 위에 법률적 효력을 부여할 수 있게 되었습니다. “남북관계발전에관한법률”은 남북관계를 포괄적으로 규율하는 법률로서 남북교류협력을 규율하는 “남북교류협력에관한법률”과 함께 법치주의에 기반을 둔 남북관계 확립을 위한 기본 법률로서의 역할을 하고 있습니다. 남북관계와 통일에 있어 법치주의는 다양한 의미를 내포하고 있습니다. 먼저 남북관계에 있어 법치주의적 기반의 확대는 남북 상호간의 신뢰를 구축할 수 있는 지름길이라고 할 수 있습니다. 또한, 법치주의는 동태적으로 발전하는 남북관계에 법적 예측가능성을 부여하여 오랜 분단과 적대 관계에 의해 내재된 불안정성을 제거할 수 있습니다. 그리고 남북관계의 발전과 통일에 이르는 여정에서 발생 가능한 복잡하고 다양한 문제들 역시 법치주의의 기틀 위에서만 해결될 수 있을 것입니다. 마지막으로 남북한의 실질적 통합은 종국에는 법치주의라는 헌법 원칙에 따라 한반도 전체에 법치주의를 구현하는 것으로 비로소 완성될 수 있을 것입니다. 따라서 법치주의는 자유민주적 기본질서와 함께 상생과 공영의 남북관계 정립과 이를 바탕으로 한 남북통일에 있어 반드시 필요한 수단이자 우리가 완성해야 하는 종국적 목표라고 할 수 있을 것입니다. 통일을 향한 남북관계의 발전에 있어 가장 중요한 요소 중의 하나는 남북 상호 간의 신뢰구축에 있습니다. 앞서 언급한 바와 같이 법치주의 원칙의 견지는 남북 간의 신뢰를 구축하는 지름길이라고 할 수 있습니다. 남북관계의 발전 단계에 있어 법치주의 원칙은 1차적으로 남북합의서의 형태로 나타나게 된다고 볼 수 있습니다. 또한, 법률적 효력을 보유하는 남북합의서의 경우 남북 상호간에 법적인 준수의무를 부여하는 실질 규범이라고 할 수 있습니다. 남북관계에 있어 법치주의는 이러한 법률적 효력을 가진 남북합의서의 실질적 이행과 준수로 실현될 수 있습니다. 하지만 지금까지 이어온 남북관계를 통찰해 보면 남북한이 합의하고 각자의 정해진 절차에 따라 비준 및 비준동의 등을 거쳐 법률적 효력을 부여한 남북합의서가 제대로 이행되지 못하거나 그 의미가 왜곡되어 실질적인 기능을 하지 못하고 있는 경우가 있는 것으로 판단이 됩니다. 남북의 교류협력과 이를 통한 한반도의 통일은 정부의 의지만으로 실현될 수 없습니다. 자유민주적 기본질서에 입각한 통일은 남북한 주민에 의한 통일이며 이는 남북의 교류협력과 한반도 통일의 주체는 남북한 주민이라는 의미를 내포하고 있다고 할 것입니다. 그런데 남북한 주민에 의한 남북의 통일과 교류협력은 전체 국민이 형성한 공감대를 기반으로 이루어지는 것이라고 할 수 있습니다. 법치국가에 있어 통일 및 남북 교류협력에 대한 국민적 공감대는 법률의 형태로 표현되는데 그 법적 질서에 기반을 두지 아니한 무질서한 남북한 주민의 교류와 협력은 국민적 공감대를 얻지 못한 것이라고도 평가할 수 있을 것입니다. 그리고 국민적 공감대를 얻지 못한 남북한 주민의 교류와 협력은 오히려 한반도 통일의 저해 요인으로 작용할 가능성도 배제할 수 없습니다. 국민적 공감대에 기반을 둔 남북한의 통일과 교류협력을 위해서는 법률과 제도의 기틀을 확립하는 것 못지않게 우리 국민의 의식 속에 법치주의적 사고와 법질서 준수 문화가 자리 잡아 우리 사회가 진정한 법치사회로 거듭나는 것이 선행되어야 할 것입니다. 1989년 11월 베를린 장벽이 붕괴된 이후 1년도 되지 않아 동서독이 통일되어 매우 급격히 통일이 된 것처럼 보이지만 법적 측면에서 보면 서독은 분단 시점부터 통일을 준비하여 왔다고 볼 수 있습니다. 서독은 헌법에 해당하는 서독기본법에 이미 동독의 연방가입을 통한 통일(제23조)과 새로운 통일헌법 제정을 통한 통일(제146조) 등의 규정을 두어 구체적이면서도 다양한 통일방안을 명시하였고 기본법 규정 곳곳에 향후 동서독의 통일을 염두하고 세심한 규정을 두고 있었습니다. 그리고 통일의 시점이 오자 기본법 제23조에 따라 동독의 5개 주와 동베를린이 독일연방에 편입되는 방식으로 통일을 달성하였습니다. 또한 독일은 동독의 독일연방 가입을 핵심내용으로 하는 통일조약과 그 부속의정서에 동서독 간의 민사법 및 형사법의 통합, 동독 시절 몰수재산 및 국유재산의 처리를 비롯한 사회, 문화, 교육, 과학 등 모든 분야에 걸친 법률통합의 방법과 방향을 아울러 규정하여 법치주의에 기초한 완전한 통일을 달성할 수 있었습니다.