도로정책브리프제94호

이스탄불 메트로버스 시스템의 가장 큰 효과는 통행 시간 단축이다. 고속도로 상 별도의 전용차로 구축과 전용노선 운행, 짧은 배차간격 등 통행시간 지체 요소를 대부분 해소하였으며, 이로 인해 메트로버스 탑승인원 또한 높은 수준을 나타내고 있다. 더욱이 기존 고속도로 일부를 개조한 형태로 구축되어, 지하철 등 타 교통시스템의 건설과 비교할 때 설치 비용이 저렴하고, 공사기간 또한 비교적 적게 소요되어 경제성과 신속성 면에서도 큰 효과를 보였다. 현재 국내의 몇몇 지자체에서 경전철 등 새로운 교통 시스템의 구축을 꾀하고 있지만, 대부분 기존 자원의 활용보다는 신규 건설을 추구하는 형태로 계획하고 있다. 이러한 형태로 신규 건설시에는 막대한 비용이 소요되며, 건설 후 이용수요 또한 장담할 수 없기에 이용 수요가 저조할 시 각 지자체의 재무 건전성 악화를 초래할 수 있는 요소로 작용할 수 있다. 이러한 흐름에서 기존 자원을 최대한 활용한 이스탄불의 메트로버스 사례는 충분한 시사점이 될 수 있을 것으로 보인다. 특히 도심부 자동차전용도로 등 기존 도로상에 설치하고 단일 노선으로 운행된다면, 경제성과 이동성 측면에서 큰 효과를 가져올 것으로 예상된다. High Occupancy Toll Lane이라고 불리우는 HOT 차로는 1995년 미국 캘리포니아주에서 시작한 이래 미국 대도시 지역에서 교통수요 분산 및 교통혼잡 완화를 목적으로 시행되고 있다. 우리나라에서도 2014년 도로 정책브리프 등 여러 차례 소개된 바가 있는데, 이번에는 미국 조지아주 I-85 고속도로에서 2011년 10월부터 운영 중인 HOT 차로의 운영에 대하여 소개하도록 하겠다. 필자는 2011년부터 2013년 8월까지 Georgia St ate Road and Tollway Authority에서 발주한 “Effec tive Capacity Analysis and Traffic Data Collection for the I-85 HOV to HOT Conversion” 과업에 참여하여, HOT 차로 시행 전후 차량 통행시간을 수집하고 HOT 차로 시행에 따른 운영 변화를 분석하였다. 본 도로정책브리프에서는 기존의 소개된 전반적인 내용보다 는 HOT 개통 후 운영과 통행료에 관련된 내용을 중심으로 소개하고자 한다. 개통 후 첫 평일인 10월 3일 월요일의 경우에는 HOT 이용자가 적고, 기존 다인승차로 이용차량이 일반차량으로 전환되어 극심한 교통정체가 발생하였다. 지역뉴스 화면과 같이 일반차로(General Purpose Lane)는 혼잡이 일어났지만, HOT 차로에는 차가 거의 없는 상황이 발생하여 HOT 차로에 대한 반대 여론이 가중되었다. 개통 후 며칠 동안 교통정체가 계속되자 당시 Natan Deal 주지사가 10월 6일 목요일 오후 통행료를 약 45% 인하할 것을 전격적으로 지시하였다. 개통당시 전체 25km 구간의 최대 요금은 $5.50이었는데, 이를 $3.05로 인하한 것이다. 통행료 인하 및 Peach Pass 보급률의 증가(주: 무인 요금징수제도이기 때문에 통행료를 지불하고 HOT를 이용하고 싶어도 Peach Pass가 부착되어 있지 않으면 HOT 차로를 이용할 수 없다)로 인해 HOT 차로 이용자 수는 점진적으로 증가하게 되었다. 그러나 여전히 HOT 차로 이용률이 저조하고 일반차로의 정체가 심하여 일반인들의 반발이 심하였고, 인근 지역 정치인들 중 일부가 HOT 차로의 폐지 및 기존 다인승차로로의 환원을 주장하기도 하였다. 몇 차례의 연기 끝에 2011년 10월부터 고속도로 약 25km 구간의 기존 다인승차로를 HOT 차로로 변경하여 운영을 시작하였다. 통행요금은 첨두시간 HOT 차로의 평균통행속도를 45mph 이상으로 유지하는 것을 목적으로 교통상황에 따라 동적으로 결정된다. 그러나 실제로는 미리 정해진 시간계획에 따라 결정되기도 한다. 예를 들어, 오전 10시에는 정체 유무에 관계없이 1마일당 $0.01로 변경되는 것이 목격되었다. HOT 차로를 이용하려면, Peach Pass라고 부르는 카드를 차량에 부착하여야 하고, 3인 이상 탑승차량, 오토바이, 대체연료차량, 응급차량, 버스 등은 요금이 면제되나, Peach Pass를 부착하여야 한다. 일반 차량의 경우에도 3인 이상이 탑승할 경우에는 전화나 인터넷을 이용하여 요금면제로 설정을 변경할 수 있다. 개통시 25km 구간 최대요금이 $5.50로 설정되었다가, 개통 5일만에 $3.05로 인하하였다. 이후 HOT 차로 이용자가 꾸준히 증가하여 첨두시에는 HOT 차로에서도 정체가 발생하게 되었고, HOT 차로의 서비스 수준 향상을 위하여 통행요금을 인상하게 되었다. 2012년 1월 19일에 통과된 “Resolution #2012.01.19.1”에 따라 통행요금 수준은 교통상황에 따라 1마일 당 $0.01에서 $0.90 사이에서 정해지도록 변경되었다. Georgia State Road and Tollway Authority는 첨두시간 HOT 차로의 평균통행속도를 45mph 이상으로 유지하는 것을 목적으로 통행요금을 변경하여 교통량을 조절하는데, 2013년 6월에는 $7.006) 2015년 4월에는 $11.007)을 기록하였다. 일반적으로 통행요금이 있는 교통시설의 경우 개통 후 이용자들의 단위시간절감에 대한 지불의사가 일정하다고 가정하고 분석하는 경우가 많다. 미국 조지아주 I-85 HOT 차로의 경우에서도 사전연구보고서에서 2030년 까지의 운영분석을 하는 동안 이를 고려한 흔적을 찾을 수 없다. 그러나 개통 후 3년 사이에 여러 가지 이유로 인하여 동일한 교통조건을 유지하기 위해 부과하는 통행요금에 변화가 있다는 것이 확인되었다. 예를 들어, 2011년의 통행료로 유지되던 HOT 차로 서비스 수준이 2015년에는 더 많은 이용자로 인해서 통행료를 올려야 하는 상황인 것이다. 이를 3년 사이 물가상승 등으로 인한 시간가치의 변화로 설명하기는 어렵다고 판단된다. HOT 차로의 경우에는 교통상황에 따라 통행료가 달라지는 매우 독특한 교통시설이다. 이런 교통시설에서 확인된 이용행태를 일반적인 교통시설에 적용하기는 어렵고, 시간에 따른 지불의사의 변화(나아가 해당 교통시설의 교통수요의 변화)를 산정하여 반영하기는 쉽지 않다. 하지만, 적어도 통행료를 징수하는 교통시설 의 계획 및 분석에 있어서는 지불의사가 불변한다고 가정하기 보다는, 시간에 따라 지불의사가 변화한 사례가 있고 계획하는 교통시설에 따라 이를 고려하는 것이 타당한지 확인할 필요가 있다고 하겠다. 미국 연방정부는 유류에 대한 세금과 특정차종에 부과하는 세금 등을 수익원으로 하는 도로신탁기금(Highway Trust Fund)을 통해 도로와 교통관련 예산으로 활용하고 있다. 도로신탁기금(HTF)은 일정부분이 대중교통계정으로 지출되고 대부분은 고속도로 계정으로 사용된다. 2008년 이후 도로신탁기금의 지출규모가 확대되어 2014년까지 60억 달러를 일반계정으로부터 지원 받았으며, 2015년에도 약 15억 달러 규모가 부족할 것으로 예상되고 있다. 도로신탁기금의 재원 부족은 정치적인 이슈로 유류세가 현실화되지 못하는 문제와 연료소비의 감소가 주된 원인이다. 유류세의 경우 1993년 이후 인상된 적이 없어 불변가 기준으로는 지속적으로 세율이 감소하고 있으며, 연비 향상 및 대체에너지를 연료로 하는 차량의 증가로 세금 수입은 지속적으로 감소하고 있다. 도로투자 재원의 부족은 건설뿐만 아니라 도로유지보수에도 악영향을 미쳐 예방적 유지보수뿐만 아니라 적절한 유지보수가 필요한 곳에도 유지보수를 어렵게 만들어 향후 막대한 비용을 지불하게 할 수 있는 잠재적인 위험요인으로 작용할 수 있다. 우리나라의 경우 일몰연장을 통한 교통세로 도로재원을 충당하고 있지만, 장기적인 관점에서 향후 도로부문 재원 마련을 위한 다양한 논의가 필요한 시점이라 판단된다. 향후 전기자동차 등 자동차 산업의 변화에 따라 유류세 감소로 인한 도로투자재원 부족 문제는 필연적이며, 친환경차 확대보급에 따라 도로 파손 등 유지 관리비에 대한 일반차량과 형평성 논란도 발생될 수 있을 것이다. 주행세의 경우 도로투자재원을 안정적으로 확보할 수 있으며, 도로 투자재원을 사용자 부담원칙에 따라 도로이용자에게 부과한다는 당위성이 있음에도 불구하고 새로운 세제 신설이라는 점과 사생활 침해 논란 등 도입에는 상당한 어려움이 발생할 것으로 예상된다. 그러나 비용문제 및 사생활 침해 논란 등의 부작용을 보완할 수 있는 방안이 마련된다면, 차등부과 등 정책적으로 다양하게 적용함으로써 도로교통 문제 해결 측면에서도 활용이 가능할 것으로 판단된다. 최근 AASHTO에서는 현재 도로신탁기금의 재원이 되는 유류세 인상과 새로운 수입원 확보에 대한 효과 평 가에서 주행세가 상당한 효과가 있는 것으로 분석되었다. 승용차에 마일당 1센트의 주행세를 부과할 경우 연간 약 27억 달러의 세수 확보가 가능한 것으로 분석되었으며, 이는 2015-2020까지 약 176억 달러에 이르는 금액으로 주행거리가 증가할수록 그 효과는 더 커질 것으로 보고 있다. 그럼에도 주행세와 관련해서는 찬반이 갈리는 것이 현실이다. 주행세 도입을 위한 주요 이슈는 주행거리 계측을 위한 시스템 비용과 도로이용자의 수용성일 것이다. 주행거리 계측 비용은 향후 기술이 발전할수록 효율적인 방법으로 계측이 가능할 것으로 판단하고 있다. 도로이용자의 수용성 제고는 단시간에 해결될 수 없는 문제로 관련주들도 이러한 문제를 개선하기 위해 사생활 침해를 보완할 수 있는 방법과 수용성 제고를 위한 노력을 병행하고 있다.