문화예술교육 지원정책 분석 및 개선방향

지역분권화 실현을 위해서는 예산운용 관련 자율성이 확보될 필요가 있다. 현재 문화예술교육 정책 지원체계는 주무부처인 문체부에 자원과 운영에 관한 공식적인 권한이 집중되어 있는 중앙집권적 체제다. 중앙집권적 지원체계가 갖는 이점들은 지난 10여 년간 문화예술교육 정책의 양적성장에 기여했지만, 그에 반하여 진흥원이나 지역센터와 같은 현장 주체의 전문성 축적을 저해하고, 사업운영상 자율성을 제약하는 역기능도 나타났다. 이러한 지원체계의 중앙집권적 특성은 제도 수준에서 ‘사업단위 예산통제’로 구체화되어 나타났다. 사업단위 예산통제는 개별 사업단위로 예산규모를 결정하여 배분하고, 성과에 따른 책임 역시 개별 사업단위로 귀속시키는 특성을 갖는다. 책임귀속이 명확하다는 장점이 있지만 사업 간 통합을 저해하고 사업운영주체의 자율성을 침해한다는 단점도 상당히 뚜렷하다. 뿐만 아니라 사업비 중심 불균형한 예산팽창을 야기하는 직접적 원인이 되기도 한다. 사업단위 예산배분에 더하여 과업단위로 세분화된 용도지정으로 인해 진흥원이나 지역센터 등 사업주관주체가 운영상 재량권을 행사하기 어려운 것이 실정이다. 문화예술교육이 ‘질적 성장’ 요구에 직면한 이 시점에서 사업단위 예산통제가 야기하는 경직성은 시급한 개선을 요하는 현안으로 볼 수 있다. 지역단위 사업주관기관인 지역센터 대상으로 포괄적 예산배분 도입 검토 및 추진을 모색할 필요가 있다. ‘지역화’ 요구 관련하여 지역센터가 지금보다 예산상 자율성을 가져야 한다는 주장은 비단 현장에서 광범위하게 제기되는 것을 넘어서서 선행연구들을 통해서도 지적되어온 사항이다. 사업을 실질적으로 관리하고 운영하는 사업주관기관이 예산 관련 재량권을 행사해야 한다는 당위적인 주장에 반박하는 것은 쉽지 않다. 그럼에도 포괄적 예산배분이 그간 쉽사리 실현되지 못했던 이유는 정책운영상 파급효과가 지대할 뿐 아니라, 비가역적이기 때문일 것이다. 중앙부처나 진흥원 입장에서 포괄적 예산배분을 망설이는 것은 이해관계상 당연하다. 다른 한편으로 포괄적 예산배분이 실현되면 이전에 비해 더 높은 수준의 자율성을 누리게 되는 지역센터 입장의 경우 일부 사업담당자들조차 책임부담 때문에 유보적 입장을 취하기도 한다. 이런 측면에서 그간 포괄적 예산배분에 반대하는 유력한 논거는 명확한 성과지표 부재, 지역센터의 취약한 재정구조, 사업 담당인력의 전문성 부족과 같은 ‘현실적 여건 불비’에 기초하여 제기되어 온 경향이 있어 왔다. 양적 성장과 질적 도약의 균형적 모색이라는 의제 하에, 보다 구체적이고 세부적인 정책목표 도출은 지역과 현장중심 관점에서의 바텀-업 의견 수렴을 기반으로 해야 한다. 또한 문화예술교육의 최종수혜자(국민)가 정부 정책에 관해 어떠한 기대와 가치를 가지고 있으며, 이를 정책적으로 어떻게 반영할 수 있는 것인가에 관한 긴밀한 검토가 병행되어야 한다. 앞서 분석을 통해 확인한 바와 같이 각 영역별로 산재한 여러 이슈 및 쟁점들의 중층적 성격은 이들을 해결하기 위한 방안이 단순히 중앙이나 몇 명의 전문가집단 차원에서 접근될 수 없는 것임을 방증하기 때문이다. 더욱이 그동안 문화예술교육 지원정책 관련 현장-정책전문가 간의 담론적 논의 기회가 크게 위축되었다는 지적은 향후 문화예술교육 지원정책의 전체적인 패러다임 전환을 모색하는 데 있어 반드시 현장 및 지역과의 긴밀한 소통과 상향식 의견 수렴 절차가 필요함을 시사한다. ｢지역문화진흥법｣ 제정(2014)에 따라 생활문화는 지역문화의 하나로 규정되고 문화정책을 구성하는 세부영역으로 규정되었다. <생활문화센터 조성지원사업>(2014-), <동호회 지원사업> 등을 중앙정부 차원에서 시행하고, 새 정부에서는 “지역과 일상에서 문화를 누리는 생활문화 시대”를 100대 국정과제로 제시하기도 했다. 이런 배경에서 생활문화와 문화예술교육은 지역과 일상성을 기반으로 한다는 점에서 정책영역이 중첩될 수 있다는 지점이 제기된다. 이러한 측면은 한편으로 문화예술교육 정책 초기 문화예술교육과 문화복지 간 관계성에 대한 논의가 제기되었던 것을 연상시키기도 한다. 사실 이러한 정책영역의 중첩성 관련 논의는 문화예술교육이 타 영역과 차별되는 것이 무엇인지에 대한 분명한 사회적 합의가 도출되기 못해왔고, 나아가 문화정책 일반에서 문화예술교육의 좌표가 분명히 제시되지 못하고 있기 때문인 것으로 해석할 수 있다. 그러나 더욱 근본적으로는 국내 문화정책의 목표, 대상, 영역이 포괄적인 것과도 긴밀히 연계된다고 볼 수 있다(김수정·최샛별, 2017). 2016년 기준 문화예술교육에 참여한 학교 및 시설 수는 총 11,900개로 파악된다. 이는 2005년 3,220개에서 2016년 11,900개로 3.7배 증가한 수치다. 2016년에 참여한 전체 교육수혜기관 11,900개 중, 학교 지원 영역은 9,385개(79%), 사회 지원 영역은 2,515개(21%)로 파악된다. 2016년 수혜시설/기관 세부내역을 살펴보면 학교 지원 영역에서 <학교 예술강사 지원사업>을 통한 참여 학교가 9,033개로 학교영역 전체 대비 약 96%를 차지하고 있다. 사회 지원 영역에서 사업별 참여시설 현황을 살펴보면, <부처 간 협력 문화예술교육 지원사업> 참여시설이 1,117개(44%), <복지기관 문화예술교육 지원사업> 참여시설이 608개(24%), <지역 특성화 문화예술교육 지원사업> 참여시설이 406개(16%)로 나타났다. 진흥원 예산항목은 학교문화예술교육, 사회문화예술교육, 기반조성, 진흥원 자체 기관운영비 등 크게 4개 영역으로 분류될 수 있다. 학교·사회 문화예술교육 지원정책 관련 예산은 각각 ‘학교 문화예술교육 활성화(이하 ‘학교 지원’)’, ‘사회 문화예술교육 활성화(이하 ‘사회 지원’)’ 항목에 의해 이분할 수 있으며, 영역별 단위사업 예산은 하위 범주로 편제되어 있어, 범주 체계가 비교적 명확하다. 반면 ‘문화예술교육 기반조성 및 기타(이하 ‘기반조성 및 기타’)’ 항목은 학교·사회 지원 정책에 포함되지 않는 단위사업 예산 외 연구개발 등 여러 기반조성활동 관련 예산을 포괄하여 다소 임의적으로 명명한 것이다. 2016년 예산 1,304억 중, 정책영역별 예산을 살펴보면 학교 지원 예산이 793억 원(61%)으로 가장 많고, 사회 지원 예산은 355억 원(21%), 기반 조성 및 기타 예산은 약 92억 원(7%)이며, 진흥원 운영비는 약 64억 원(3%)이다. 영역별 예산 비중 및 변화추이를 살펴보면 학교·사회 지원 양대 영역 중심으로 구조화되어 성장했다는 점을 확인할 수 있다. 기반조성 및 기타 예산은 정책초기에는 비교적 높은 비중을 차지하지만, 최근 5년 간 비중은 10% 내외로 학교·사회 지원 예산에 비해 상대적으로 비중이 낮다. <학교 예술강사 지원사업>은 문체부와 교육부 등 중앙부처와 지방자치단체의 관련기관, 전국 학교, 예술강사, 참여 학생 등 정책영역부터 학교 현장에 이르기까지 다양한 관계자들의 협력적 체계 하에 사업이 추진되는 구조를 가지고 있다. 하지만, 이 사업 추진에 있어 핵심역할을 담당하는 주체는 진흥원(문화체육관광부)와 광역단위 지역센터로 볼 수 있다. 예산의 흐름으로 보면 진흥원이 지역센터에 사업비를 재교부하고, 교육부는 시·도 교육청에 사업비를 재교부한다. 핵심 인력인 예술강사는 진흥원-지역센터 중심으로 선발·관리 업무가 수행되며, 지원대상 학교는 시·도 교육청을 매개로 선정된다. 사업관리 차원에서 진흥원은 예술강사를, 지역교육청은 학교 관련 사항을 총괄하는 역할을 담당한다. 실제 사업 과정 역시 예술강사를 대상으로 수행하는 업무와 학교를 대상으로 수행하는 업무로 이분되는 바, 진흥원이 예술강사 선발, 연수 및 배치 관련 업무를, 학교는 수요관리 차원에서 학교별 교육수요 확인하고, 지원대상을 선정하는 역할을 수행한다.