RD 예산배분시스템 현황 및 문제점 진단 A Study on the Improvement of RD Budgeting

프로그램 예산제도의 분야-부문 단계는 정부 기능 및 업무 분류의 기본적인 틀이며 정부의 모든 회계와 기금에 모두 사용된다. 프로그램 단계에서는 상대적으로 포괄적인 회계의 “항”은 분리하고, 세분화된 기금의 “항”은 통폐합을 통해 프로그램간 균형을 맞추게 된다. 단위사업 단계에서는 프로그램 달성을 위해 세부 사업 군(群)을 구성하고 기존 개별 사업(現 세세항)을 사업성격, 예산규모 등을 감안하여 설정한다. 세부사업 단계에서는 재정사업의 최소단위를 부처 내부적으로 관리한다. 프로그램 예산제도는 다음과 같은 특징이 있다. 첫째, 부처 당 프로그램 수를 10~20개 정도(총 800여 프로그램)로 만들어, 각 프로그램을 전 예산과정(편성·집행·결산·감사·성과관리 등)의 중심점으로 활용한다. 그러나 이에 따라 재정사업의 지나친 세분화 및 비목의 복잡성으로 성과평가가 곤란하여 효과성 및 책임성이 결여될 가능성도 존재한다. 둘째, 예산의 기본구조가 정책기능-조직-프로그램 순으로 체계화된다. 셋째, 프로그램은 각 부처와 재정당국이 협의하여 조정하되, 하위단위(단위사업 및 세부사업)는 원칙적으로 각 부처가 자율적으로 편성 및 집행한다. 정부의 재정과정은 크게 예산과 결산으로 구분할 수 있다. 예산과정은 정부 예산안의 편성, 국회의 예산안 심의 및 확정, 정부의 예산집행 등으로 구성되고, 결산과정은 정부의 결산보고서 작성, 감사원의 결산 검사확인, 국회의 결산심사 등으로 구분할 수 있다. 2004년부터 총액배분자율편성제도 도입 및 다년도 지출체계에 기반을 둔 재정운용이 추진되면서 예산과정은 다시 크게 다섯 가지 단계로 구분할 수 있다. 첫째, 중기사업계획서의 제출 단계이다(국가재정법 제28조). 다년도 지출체계를 반영하여 기획재정부는 전년도 12월 말까지 다음 회계연도 국가재정운용계획 수립을 위한 지침을 작성하여 개별 중앙행정기관의 장에게 통보한다 개별 중앙행정기관의 장은 이 지침을 토대로 다음 회계연도 1월 31일까지 당해 회계연도부터 5개 회계연도 동안의 신규 사업 및 주요 계속사업에 대한 중기사업계획서를 기획재정부장관에게 제출하여야 한다. 둘째, 예산안편성지침 통보 단계이다(국가재정법 제29조). 기획재정부장관은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 얻은 후 다음 회계연도의 예산안편성지침을 3월 31일까지 개별 중앙행정기관의 장에게 통보하여야 한다. 물론 노무현 정부 이전에도 중장기적 재정계획은 존재하였다. 대표적으로 1982년 제5차 경제개발 5개년계획을 수립하면서 처음으로 중기재정계획이 작성된 바 있다. 다만 노무현 정부 이전까지 중기재정계획은 예산당국의 참고용으로만 활용되었고, 5년 이내의 거시경제 전망에 기초한 대략적인 경제정책 방향을 제시하는 수준에 그쳤다는 점에서 실질적인 중장기적 재정계획으로 평가하기는 어렵다. 국가재정운용계획이 재정운용에 있어 중요성을 갖는 것은 재정운용의 효율성과 건전성을 달성하기 위해 중장기적 재정전망과 그에 근거한 분야별 재정배분계획 및 투자방향이 설정되기 때문이다. 즉 부처별·분야별 관련 예산의 규모를 결정할 수 있는 지출한도는 국가재정운용계획을 통해 제시된다. 그렇기 때문에 다음에 논의할 총액배분자율편성 예산제도와 지출한도를 설정하는 국가재정운용계획은 밀접한 연관성을 지니고 있다. 국가재정운용계획은 다년도 지출체계를 구체적으로 표현한 재정계획으로, 국가재정법 제7조(국가재정운용계획의 수립 등)에 따르면 재정운용의 효율화와 건전화를 위해 매년 당해 회계연도부터 5회계연도 이상의 기간에 대한 재정의 운용계획으로 규정하고 있다. 국가재정운용계획은 중장기적 관점에서 전략적인 자원배분을 위해 만들어지는 계획이다. 즉 5년 이상의 중장기적 관점에서 현재 수행 중인 사업과 신규 사업이 예산에 어떤 영향을 미치는지 검토하고 예산운용의 우선순위를 설정함으로써 정부지출을 효율적으로 통제하고자 하는 예산운용방식인 것이다. 특히 국가재정운용계획은 일반회계뿐만 아니라 기금까지 총망라하여 총지출을 기준으로 작성되며, 수립과정에서 투명성 제고를 위하여 대국민 공개토론회 및 전문가 의견수렴이 폭넓게 이루어진다. 또한 매년 연동되는 계획으로서 계획 수립 이후 경제 상황과 재정운용 여건 변화를 반영하는 형태로 수정되는 계획이다. 지출한도에 따라 자원의 배분이 제약된다는 점은 기존 상향식(Bottom-up) 예산제도와의 가장 큰 차이이다. 상향식 예산제도 하에서는 사업을 수행하는 일선 부처가 먼저 사업별 예산을 요구하고, 중앙예산기관이 이를 심사하여 예산의 최종규모를 결정한다. 이로 인해 상향식 예산제도에서 각 부처는 소관 사업의 예산을 증액하고자 하는 반면, 중앙예산기관은 이러한 각 부처의 예산 요구를 가능한 삭감하려는 경향을 가지는 것으로 알려져 있다. 그러나 총액배분자율편성 예산제도 하에서는 중앙예산기관에서 국정목표 및 우선순위에 따라 재원배분계획을 수립하여 분야별·부처별 총액을 정하고, 사업부처가 주어진 한도 내에서 자율적으로 사업의 우선순위를 정하여 예산을 편성·집행한다는 점에서(권미경, 2010) 제도적 차이점이 존재한다. 셋째 예산배분 및 편성에 있어 핵심인 예산요구서 작성 및 제출 단계이다(국가재정법 제31조). 예산안편성지침이 개별 중앙행정기관의 장에게 통보되면, 개별 부처에서는 예산편성 작업을 추진하게 된다. 특히 현행 총액배분자율편성 예산제도 하에서 부처별 지출한도가 정해짐에 따라 개별 부처별로 내부적인 예산조정작업이 예산배분 및 편성 단계의 핵심이라고 평가할 수 있다. 넷째, 예산조정 및 정부예산안 편성 단계이다(국가재정법 제32조). 5월 31일까지 개별 부처가 기획재정부에 예산요구서를 제출하며, 기획재정부는 부처별 예산요구서에 대한 심사와 조정 작업을 실시하게 된다. 기획재정부 예산실 내 각 소관 예산담당과는 부처별 지출한도 준수 여부, 국정목표와 연계된 중점 지원 사업 등을 고려하면서 개별 부처의 예산요구서를 심사하게 된다. 마지막으로 정부예산안의 확정 및 국회 제출 단계이다(국가재정법 제33조). 당정협의를 거친 예산안은 국무회의의 심의를 거친 후 대통령의 승인 후, 회계연도 개시 12일 전인 9월 3일까지 국회에 제출되어야 한다. 국회에 제출된 정부예산안은 상임위원회별 예비심사, 예산결산특별위원회의 종합심사, 본회의 예산안 심의 및 확정을 거쳐 실제 예산으로서 확정된다. 정부예산의 최종적인 확정은 국회를 통해 이루어지게 된다. 행정부가 예산안을 편성해서 국회에 제출하면 국회에서 예산안을 검토하여 최종적으로 의결할 때, 차년도 예산이 확정되기 때문이다. 2017년의 경우 국회의 의결을 통해 정부 예산은 19조 4,615억 원으로 확정되었다. 2017년 기준 19조 4,615억 원의 예산을 투자하는 정부 R&D예산은 총713개 세부사업으로 나뉘어져 있다. 이러한 세부사업은 113개 프로그램, 315개 단위사업을 통해 계층화된다. 세부사업의 수와 부처별 R&D예산규모는 거의 정(+)의 상관관계를 가지고 있는 것을 확인할 수 있다. 세부사업의 수가 증가하면 증가할수록 실제 관련 중앙행정기관이 소관하는 R&D예산의 규모 역시 증가하기 때문이다(상관계수: 0.96).