자치경찰제 도입 대토론회 자치경찰제 도입원칙과 바람직한 정책방향

인사 문제에 대해서는 단계적으로 접근할 필요가 있다. 1단계에서는 국가경찰 및 자치경찰 모두 국가경찰의 신분을 유지하도록 하고, 2단계에서 국가경찰을 특정직 지방공무원으로 전환하는 등 단계적으로 추진한다는 것이다. 2단계의 경우 경찰청 및 그 소속기관 직원, 시도의 경정급 이상 경찰관은 국가공무원이 되고, 시도에 근무하는 경감 이하는 지방공무원이 된다. 물론 이 경우에도 경찰청과 시도 경찰청 및 시도 경찰청 상호간 인사교류는 가능하다. 관서장의 경우에는 이러한 단계적 접근에 관계없이 운영한다. 시도 경찰청장은 국가경찰위원회가 시도 경찰위원회의 동의를 얻어 제청하면 대통령이 임명한다. 다만 이 경우 국가경찰위원회는 제청에 앞서 경찰청장의 의견을 들어야 한다. 경찰서장은 시도 경찰청장의 제청으로 경찰청장이 임명한다. 여기서 이처럼 자치경찰의 관서장 임명에 대한 국가경찰의 통제권을 강화하는 것은 자치경찰 전체가 국가경찰의 영향력 하에 들어간다는 비판을 우려하지 않을 수 없다. 그러나 반대로 자치경찰제의 도입은 지방권력의 비대화로 이어질 것이라는 우려도 상당하다. 게다가 이러한 우려는 끊임없이 발생하는 지자체장의 부정부패 및 그로 인한 자치역량에 대한 불신과 더불어 지방분권뿐만 아니라 제대로 된 자치경찰제에 대한 논의까지도 제약하고 있다. 셋째, 자치경찰제 도입에 따른 ‘경찰의 총량’ 문제이다. 이는 국가경찰의 사무, 조직과 인력, 그리고 자치경찰의 설치·운영을 위한 소요예산의 문제와 직결되어 있다. 예컨대, 자치경찰제 도입의 경우에도 경찰의 총량이 유지된다면 자치경찰에 사무와 권한 및 인력을 이양하는 정도에 비례하여 국가경찰은 축소되어야 할 것이다. 그렇지 않은 경우에는 현행 국가경찰을 유지하면서 자치경찰을 추가로 신설함을 의미한다. 경찰개혁위 권고안이 여기에 해당한다. 자치경찰이 신설되는 정도에 비례하여 자치경찰제 도입을 위한 소요예산의 규모가 증가할 것이다. 문제는 추가적 예산이 증가한 정도에 비례하여 치안서비스가 나아지느냐에 있는데, 현행 국가경찰을 그대로 둔 채 새로 신설한 제주자치경찰의 사례는 그러지 못하다는 점을 보여주고 있다. 오히려 자치경찰이 신설된 만큼 증가된 전체 경찰로 인해 국민을 감시 또는 통제하는 기관만 더 늘린 것 아니냐는 비판이 우려된다. 이러한 점을 고려한다면, 자치경찰제가 도입되더라도 가능한 한 ‘국가경찰+자치경찰의 총량≒현행 국가경찰’의 수준으로 유지되어야 한다. 재정문제의 경우 지자체간 재정자립도의 차이를 고려하여 단계적으로 접근할 필요가 있다. 1단계에서는 원칙적으로 국가 재정으로 모든 소요경비를 지원하고, 2단계에서 자치경찰 운영경비는 원칙적으로 지자체에서 부담하고, 부족한 부분에 대한 국고지원의 가능성을 열어놓는 방식으로 단계적으로 추진한다. 이 경우에도 시도 경찰이 국가경찰로부터 위임받아 수행하는 국가경찰사무에 필요한 경비와 인건비 등은 국가가 부담한다. 2단계에서도 경찰예산이 지자체에 의해서 잠식당할 수 있다는 점을 고려하여 경찰에 투입될 예산을 안정적으로 확보하여 치안서비스의 균형성을 하여야 한다. 이는 지자체에서 가시적인 성과 중심으로 예산을 투입함으로써 소방에 투입될 예산이 뒷전으로 밀려 소방서비스의 편차를 초래한 소방의 사례를 보면 더욱 그러하다. 경찰은 군과 함께 대표적인 예비 및 예방조직이다. 즉, 당장 눈에 띄는 위험이 없다고 하더라도 반드시 일정 수준의 인력과 장비를 유지하고 있어야 하는 조직인 것이다. 더군다나 4차 산업 혁명으로 불리는 급격한 과학기술의 발달에 따른 범죄의 첨단화·기동화의 경우에는 항상 최고 수준의 장비와 인력을 갖추어야 국민의 생명·신체 및 재산 보호라는 역할을 제대로 할 수 있다. 그런데 임기가 정해진 자치단체장은 자신의 관내에 사회적 이목을 집중시키는 대형 사건이 터지지 않는 한 대규모 예산을 투입하여 경찰 장비와 인력을 최고 수준으로 유지하려고 하지 않을 것이다. 또한 다른 행정과 마찬가지로 경찰활동 역시 자신의 득표와의 상관관계를 생각하여 인구 밀집 지역에 경찰관을 집중 투입하는 치안서비스의 불균형을 초래할 가능성도 배제할 수 없다. 자치경찰제가 실시될 경우 각 지자체장들은 자신만의 성과를 알리기 위해 노력할 것이다. 우리는 이미 많은 지방자치단체가 전 국토를 ‘축제’의 마당으로 바꾸어 왔음을 알고 있다. 이러한 예는 과거 경찰에서도 있어왔는데, 경찰수장이 바뀌면 특정한 이벤트성 경찰활동이 전개되곤 하였다. 4년마다 선거를 치루어야 할 지자체장들은 결코 자신의 지역에서 범죄문제가 부각되는 것을 원치 않을 것이며, 이 경우 ‘맞춤형 혹은 틈새 치안’이라는 명목 하에 보여 주기성 경찰활동 프로그램이 난립할 가능성을 배제할 수 없다. 주민 혹은 국민이 진정으로 원하는 것은 어느 곳에 살고 어느 곳에 가더라도 균등한, 즉 질적으로 동일화된 치안서비스를 받는 것이다. 자치경찰제 도입으로 인해, 다른 지자체로 이동하는 순간 속도제한 관련 규정이 바뀌거나 경찰의 법집행행태가 달라지는 것에 불안을 느끼게 될 가능성이 있다. 이는 마치 유사한 범죄에 대해 법원의 판단이 다르게 나와 형사적 체제의 안정성이 훼손되는 것과 다르지 않다. 문제는 경찰이 지방공무원화 했을 때, 경찰이 현재 가지고 있는 지자체 견제 기능이 약화될 수 있다는 것이다. 자치경찰제가 시행되면 지방공무원과 경찰 집단은 하나의 기관으로 묶이게 되고, 이 경우 불법에 대한 견제기능이 약화될 가능성이 있다. 특히 2017년 경찰개혁위 권고안과 2017년 서울시 건의안 모두 시·도지사가 시·군·구 자치경찰대장(혹은 경찰서장)을 임명(혹은 임면)하는 경우, 시·군·구청장의 동의를 받거나 협의를 하도록 되어 있는 바, 업무수행에 있어 이들 자치경찰대장(혹은 경찰서장)이 자신의 임명에 관여하였던 시군구청장의 부탁 등에 자유롭기는 힘들 것이라 예상된다. 현재는 경찰의 정치적 중립이 중앙정치권력으로부터 얼마나 흔들리지 않느냐의 문제라면, 자치경찰제가 시행되면 중앙 외 지방의 정치권력으로부터도 얼마나 흔들리지 않고 버티어낼 수 있는가라는 문제에 직면하게 된다. 그 압력은 경찰의 일선관료제적 성격을 고려할 때, 단순히 2배 이상이 될 것으로 판단되며, 지역사회 내 기관 간 건전한 긴장관계가 와해될 가능성까지 있다. 뿐만 아니라 선출직 자치단체장과 지방의회 의원 등 지방정치권력의 고질적인 비리와 부패 범죄 적발과 수사에 소극적이 될 수 있고, 자치단체장을 선출하는 선거철에 경찰관들이 특정 세력에 줄서기를 하면서 치안활동에 소홀해질 가능성도 배제할 수 없다. 대다수의 국민들도 자치경찰 도입 시 중요하게 검토되어야 하는 사항으로 ‘정치적 중립성’을 선택하여, 이러한 우려가 매우 크다는 사실을 알 수 있다. 특히, 지방청 이하를 모두 시도지사 소속으로 이관해야 한다고 하는 일각의 주장의 경우 이를 불식시킬 수 있는 제도의 마련이 선행되었는지 살펴봐야 할 것이다. 물론, 경찰개혁위에서도 동일한 문제를 해결하기 위해 수많은 고민을 하였으며, 시‧도 자치경찰위원회를 통해 자치경찰의 업무처리 적정성 등을 전반적으로 감독하도록 하는 방안 등 다양한 대책을 강구하였다. 그러나, 이런 다양한 대책들보다 가장 중요한 것은, 국가경찰과 자치경찰이 상호 공존하는 이원화 모델은 상호 견제를 통해 중립성을 어느 정도 확보할 수 있다는 점이다.