사회통합 관점의 보육·교육 서비스 이용 형평성 제고 방안

1998년 9월 전면 개정을 통해 ‘무상교육’에 관한 조항이 명시되었다. 개정법률 제4조에서 최초로 초등학교 취학직전 1년의 유아교육을 무상으로 하되, 국가 재정여건을 고려한 ‘순차적’ 실시를 규정하였다. 이와 함께 제9조에서는 취약계층 유아에 대한 비용 지원을 규정하였는데, 비용지원대상자는 생활보호대상자 가구의 자녀와 대통령령이 정하는 저소득층 자녀로 명시되었다. 시행령 제4조에 따르면 공립유치원에 취학하는 무상교육대상 원아의 수업료 및 입학금은 전액 면제되며, 사립유치원에 대해서는 무상교육대상 원아 1인당 보조금액에 원아수를 곱한 금액을 분기별로 유치원에 보조하는 방식으로 무상 교육이 실시되고 있다. 시행령 8조에 의한 취약계층 유아에 대한 유아교육비용 보조는, 생활보호대상자 자녀에게는 수업료 및 입학금이 전액 면제되며 교육부장관과 예산청장이 협의하여 결정하는 금액이하 가구 자녀 중 무상교육대상이 아닌 자녀에게는 수업료 및 입학금 일부를 감액하여 징수하도록 하고, 교육감이 사립유치원에 대해 감면액 상당액을 분기별로 보조하도록 규정되어 있다. 영유아보육법의 제 개정 연혁을 살펴보면 우리나라 영유아의 어린이집 이용 을 위한 보육료 지원 사업은 지원대상과 지원 폭이 점차적으로 확대되었음을 알 수 있다. 이처럼 비용지원 확대를 통해 ‘비용’ 부담에 의한 어린이집 이용 기회가 제한되는 경우를 해소하기 위한 노력이 지속되었다. 한편 이와 함께 영유아보육법은 제정 당시 국가나 지자체, 사회복지법인 기타 비영리법인이 설치한 보육시설, 기타 대통령령이 정하는 보육시설 이용에 대한 우선입소 대상에 대한 규정을 두어 어린이집 이용에 경쟁이 존재할 경우 우선적으로 기회를 부여받을 수 있는 대상을 명시하였다. 이는 이용 기회를 모두에게 부여할 수 없는 한정된 재화에 대해 우선적으로 기회를 부여함이 타당하다고 사회적으로 인정되는 대상을 지정한 것으로 볼 수 있는데, 초기에는 보육료 지원 대상처럼 저소득층에 국공립보육시설 등에 이용 기회를 우선적으로 부여받을 수 있도록 하였다. 즉, 생활보호대상자, 저소득층 자녀에게 국공립 시설에 대한 우선 입소기회를 부여하였다. 단, 직장보육시설에는 사업장 근로자의 자녀에 대한 우선 입소 자격을 명시하였다. 무상보육 교육 제공이 영유아의 보육 교육 서비스 이용 형평성에 기여하였다고 보는 경우, 소득에 따른 차등지원이 이루어질 경우 나타날 수 있는 취약계층에 대한 ‘낙인효과’를 제거할 수 있다는 점, 제도에 대한 고소득층의 지지를 이끌어 내어 안정성을 부여하며, 사회적 관심을 끌어내는데 기여한다는 점, 모든 영유아의 교육 보육에 대한 국가적 관심과 국민적 지원을 보여주어 영유아 부모들에게 심리적 지지가 된다는 점을 이용 형평성에 기여한 점으로 들었다. 기여한 점이 있으나 보완이 필요하다고 단서를 단 전문가 중에서는 보편적 보육 교육 비용 지원이 일정 수준까지의 이용 형평성을 제고한 점이 있으나, 비용 면에서 저소득층에게는 추가적인 배려가 필요하며, 욕구수준이 더 높은 집단, 예를 들면 취업모 가구에 보육 교육 서비스 이용이 더 용이해질 필요가 있다는 점을 개선되어야 할 사항으로 제시한 경우가 많았다. 즉, 보편적 지원의 긍정적인 측면을 인정하지만, 보편적 지원이 이루어짐으로써 반대로 이전에 이루어지던 선별적 지원이 감소된 대상들, 즉 저소득 가정의 영유아, 농어촌 지역 영유아, 장애 영유아, 다문화 가정의 영유아 등에는 여전히 추가적인 지원이 필요하다는 의견이었다. 첫째, 사회통합을 위해서는 ‘생애초기 출발선의 평등 보장’이 반드시 필요하기 때문이다. 현실적으로 교육격차는 의무교육을 시작하기 이전인 영유아기 단계부터 나타나고 있고, 이 시기의 보육 교육 서비스의 이용 기회 차이는 무엇보다 영유아가 처한 환경(지역, 가족배경 등)과 부모의 선택에 좌우된다. 둘째, 영유아기 보육 교육 서비스에 대한 이용 지원이 보편화되었지만, 이를 통해 오히려 보육 교육서비스의 이용 형평성이 저해되는 측면이 있을 수 있기 때문이다. 비용 지원이 전소득 계층에 대해 보편화되면서 취약계층에 대한 적극적 배려(affirmative action)는 상대적으로 감소하였고 보육 교육서비스 이용 대신 현금 지원도 선택할 수 있게 되었다. 보편적 지원 하에서 상대적으로 이용 기회에서 배제될 수 있는 사각지대에 대한 관심이 필요하며, 이에 소득계층에 따른 이용 기회 차이를 없애고자 했던 ‘보편적 지원’의 효과가 혹여 가정 환경 자극이 부족할 수 있는 취약계층 아동의 보육 교육 서비스의 이용 형평성을 저 해하고 있지 않은지 살펴볼 필요가 있다. 우리나라에서는 2004년 이후 영유아의 보육 교육 서비스 이용 및 요구에 대한 전반적 실태를 살펴보는 ‘전국보육실태조사’를 주기적으로 실시하고 있다. 보육통계나 유아교육통계를 살펴보면, 그간의 어린이집 유치원 확충, 비용 지원 대상 및 급여 수준 확대 등 영유아 보육 교육 지원의 확대로 보육 교육서비스의 이용에 대한 접근성이 증진되어 왔음을 알 수 있다. 0~5세 영유아의 어린이집 유치원 이용률은 2003년 39.3%에서 2012년 75.2%로 상승하여 시설의 양적 확충, 즉 보육 교육서비스의 공급 확대와 이용 비용 지원으로 인한 접근성 증진 효과가 매우 큼을 보여주고 있다. 그러나, 전반적인 이용 확대 속에서도 지역별 또는 소득 등 가구특성별 이용의 차이가 나타나고 있다. 대표적으로 소득에 따른 보육 교육 서비스의 이용 행태 차이를 살펴보면, 2009년도 보육실태조사에서 소득이 높을수록 어린이집 이용이 감소하고 대신 유치원과 학원의 이용률이 높아지는 것으로 나타났다. 2012년의 경우는 이용 경향에 약간의 변화가 나타나서 2009년에 비해 고소득층의 어린이집 이용 비율이 크게 증가하였다. 한편, 취업모의 경우에는 어린이집 유치원 이용 경험이 94.3%에 달해, 미취업모에 비해 현격히 높은 수치를 기록했다. 하지만, 미취업모의 경우에도 어린이집 유치원 이용 경험이 있는 비중이 60.5%로, 절반 이상이 어린이집 유치원을 이용한 적이 있는 것으로 나타났다. 기관 유형별로는 미취업모가 취업모에 비해 유치원 이용 비중이 높은 것으로 나타났다. 이러한 차이가 모의 취업여부에 따른 영아기 보육 기관 이용 경험에 의한 것은 아닌지 확인하기 위해, 유아기 자녀만을 대상으로 이용 경험 기관을 분석해 본 결과에서도, 취업모는 미취업모에 비해 어린이집 이용 비중이 높은 것으로 나타났다. 가구소득별로는 400만원 이상 가구소득을 가진 가구에서 어린이집 유치원 이 용 비중이 83.2%로 가장 높게 나타났으며, 중간소득 계층인 200∼300만원 미만 소득 가구에서 53.6%의 이용 비중을 보여 가장 낮은 이용 수준을 보였다. 이는 가구소득에 모의 근로소득이 포함되어 있기 때문에, 가구소득의 양쪽 끝 즉, 소득이 높거나 매우 낮은 경우에 모가 취업해 있을 가능성이 높은 것과 연관이 깊은 것으로 보인다. 전국 어린이집 이용 영아 수는 총 874,975명이다. 이중 국공립 어린이집을 이용하고 있는 영아는 56,894명으로 이용현원의 약 6.5%에 해당한다. 주민등록인구 0-3세별(2013.12월 기준) 대비 어린이집을 이용하고 있는 영아는 전국적으로 47.2%이며, 국공립 어린이집을 이용하는 영아는 3.1%이다. 지역별로 주민등록인구 대비 영아 현원비율을 살펴보면 제주가 62.9%로 가장 높고, 광주와 전북, 경남이 각각 53.3%, 53.1%, 51.2%로 절반이상의 영아가 어린이집을 이용하였다. 가장 낮게 나타난 지역은 서울로, 41.2%였다. 전국 평균 대비 낮은 지역은 서울을 포함한 부산, 대구, 인천, 울산, 충북, 전 남이다. 한편, 전체 어린이집 영아의 현원이 가장 낮게 나타난 서울의 경우, 주민등록인구 대비 국공립 현원 비율은 6.0%로 가장 높았다. 그 다음으로는 강원, 부산 순으로 주민등록인구대비 국공립 이용 영아의 비율이 높게 나타나, 각각 4.0%, 3.7%의 비율을 보였다. 대전은 1.0%로 가장 낮았으며, 대구는 1.1%, 광주와 충남도 1.6%로 전국 평균(3.1%) 대비 낮았다.