자치경찰제 특별위원회안 발표 및 정책토론회

우리나라 경찰은 창설 이래 현재에 이르기까지 경찰의 지향이념인 민주성, 효율성, 정치적 중립성, 그리고 봉사성을 구현하기 위해 노력해 왔다. 건국 이후 극심한 좌우 대립과 6·25사변을 비롯한 격동의 현대사 속에서 경찰도 각고의 노력으로 비약적인 발전을 이루어 현재에 이르고 있다. 우리나라 경찰이 주요 선진국에 비해 상대적으로 적은 경찰력으로 세계 최고의 치안수준을 유지하면서도 국민 중심의 경찰서비스를 제공하기 위해 지속적으로 노력하고 있는 점은 높게 평가받아야 마땅하다. 그러나, 경찰의 피나는 노력에도 불구하고 국가경찰 제도가 갖는 속성상 날로 높아지고 있는 국민의 기대를 충족시키기에는 다소 부족한 면이 있는 것 또한 부인할 수 없는 측면이 있다. 세계적으로 경찰제도는 유럽을 중심으로 한 대륙법계 국가(프랑스, 이태리, 핀란드, 이스라엘, 대반, 아일랜드, 덴마크, 스웨덴, 한국 등)의 중앙집권화 체제와 미국을 중심으로 한 영미법계 국가(벨기에, 캐나다, 네덜란드, 스위스, 미국 등)의 지방분권화 체제로 발전되어 왔다. 자치경찰제란 지방분권과 자치의 이념에 따라 경찰권을 지방자치단체에 귀속시키고, 경찰의 설치 유지 운영에 관한 책임을 지방자치단체가 담당하는 제도를 말한다. 자치경찰제는 국가와 지방간의 조화로운 경찰운영을 도모하고자 하는 역할분담의 원리와 지역치안은 그 지역의 경찰이 책임을 지고 실정에 맞게 자율적으로 수행하도록 한다는 분권화의 원리로 요약할 수 있다. 우리나라에서 자치경찰제 도입은 비대한 경찰조직의 분산이라는 관점에서 논의되고 있다. 2006년 제주자치경찰이 출범하였으나 실질적인 경찰권이 부여되지 않아 경찰권력의 분산이라는 목표를 달성할 수 없었다. 현 정부의 경찰개혁 과제도 14만 명의 공룡조직으로 구성된 비대한 국가경찰의 힘을 빼는데 있다는 데 의문이 제기되지 않는다. 특히 강조할 부분은 우리나라에서 논의되는 경찰개혁과 자치경찰제 도입 문제는 수사권조정과 직접 관련되어 있다는 점이다. 이미 정부에서는 검 경 수사권 조정과 자치경찰제 도입을 연계시키기로 하였고, 수사권조정의 직접적인 당사자인 검찰도 ‘실효적인’ 자치경찰제의 도입을 강조하고 있다. 자치경찰제 논의는 해묵은 숙제다. 1945년 해방 이후 미군정경찰 시대부터 필요성 검토가 이어져 왔다. 70년이 넘은 과제다. 그렇지만 방향은 단순했다. 진보적인 정부가 들어서면 자치경찰제에 대한 논의가 급물살을 탔다. 하지만 이런저런 이유를 들어 결국 도입이 미뤄졌다. 자치경찰제와 관련되는 여러 집단의 이해관계가 엇갈렸기 때문이다. 하지만 이런저런 이유란 건 절박하지 않다는 의미다. 절박하면 이해관계가 충돌하고 반대가 빗발쳐도 도입을 강행하게 마련이다. 2006년 이해관계가 희박한 제주특별자치도에 극히 제한적이고 형식적인 자치경찰제를 도입한 것이 유일한 성과였다. 우선 직접 당사자인 경찰은 굳이 자치경찰제를 도입할 필요를 느끼지 못했다. 경찰 내부적으로도 엇갈린다. 경찰청은 경찰력의 분산을 원하지 않는다. 지방경찰청 일반 경찰관들은 국가공무원 자격을 잃길 원하지 않는다. 그래서 “자치경찰제 도입을 통해 국민 눈높이에 맞는 현장 맞춤형 치안시스템을 완성해야 한다”란 주장은 내부적으로도 울림이 약했다. 그럼에도 자치경찰제 논의는 지속돼왔다. 특히 새 정부 들어 자치경찰제가 국정과제로 선정되면서 속도를 내고 있다. 2017년 경찰개혁위원회 아래 자치경찰분과위원회가 만들어져 구체적인 시행방안이 논의되었고, 권고안을 제시했다. 이런 과정을 거쳐 이번에 대통령소속 자치분권위원회가 현 정부의 국정과제인 ‘광역단위 자치경찰제방안’을 내놓았다. 2018년 4월 5일 특위가 설치가 설치된 뒤 7개월 동안 집중적인 논의를 거친 뒤 최종안을 발표한 것이다. 비교적 짧은 기간 동안 최종안이 나올 수 있었던 이유 역시 그동안 누적된 논의결과가 있기도 했지만, 무엇보다도 국회 사법개혁특위가 가동되고 있는 상황에서 수사권 조정 문제가 코앞에 걸려있기 때문이다. 경찰에 수사권을 부여할 때 자치경찰제는 선택이 아니라 패키지처럼 자동으로 포함되는 사항인 것이다. 때문에 이번 특위의 최종안은 더 이상 자치경찰제를 늦출 수 없다는 시간적인 제약이 크게 작용했다. 위에서 언급한 것처럼, 절박함이 들어간 것이다. 국가경찰 제도는 효율성과 정치적 중립성 등에서 장점이 있으나 민주성이나 봉사성 측면에서는 상대적으로 부족하고, 자치경찰 제도는 그 반대이기 때문에 모든 나라는 그 나라의 역사적 환경 속에서 자연스럽게 형성된 경찰제도(국가경찰 또는 자치경찰)의 한계를 보완하기 위해 국가경찰 중심 국가는 자치경찰을, 자치경찰 중심 국가는 국가경찰을 일부 도입하는 방식으로 발전시켜 왔다. 그러기에 국가경찰 중심인 유럽 여러 국가의 자치경찰은 그 사무와 권한이 국가경찰에 비해 상당히 약한 보완적 형태로 운영되고, 자치경찰 중심인 영미법계 국가의 자치경찰은 오히려 국가경찰의 역할을 수행하는 중앙부처의 기관들이 제한적인 기능을 수행하고 있는 것이다. 이는 그 나라의 역사 속에서 발전되어 온 각 나라의 경찰이 갖고 있는 장점을 그대로 유지하면서 한계를 보완하는 것이 국민들에게 보다 질 높은 치안서비스를 제공하기 위한 가장 바람직한 제도 개선 방법이기 때문이다. 그 나라의 역사적 환경 속에서 발전해 온 경찰 제도를 급격히 바꾸는 것은 제도적 혼란으로 인해 자칫하면 국민들의 안전수호 및 사회질서 유지라는 경찰본연의 기능을 제대로 수행할 수 없게 되는 문제를 야기할 수 있다. 자치경찰제 특위에 의하면, 원칙적으로 자치경찰은 지방 특정직으로 전환하되, 지방재정부담과 신분변동의 혼란을 최소화하기 위해 국가직을 유지하고, 자치경찰로의 이관인력과 신규채용 인력을 국가경찰에서 담당하도록 의도하고 있다. 자치경찰제 특위안은 아마도 제도시행의 초기에는 자치단체가 자치경찰을 운용할 충분한 기반을 갖추지 못하고 있다는 점을 고려한 것으로 보인다. 그러나 분명한 기준없이 당분간 국가경찰에서 자치경찰의 인력운영을 담당하도록 하는 것은 월권행위임과 동시에 관할위반이라는 비판을 받을 수 있다. 자치경찰의 본질은 경찰에 대한 인사가 자치단체에 있다는 점이다. 그럼에도 불구하고 국가경찰에서 자치경찰로 이관되는 인력의 신분을 국가직으로 유지하고, 인규채용 인력에 대한 업무도 국가경찰에서 담당한다는 것은 국가경찰이 자치경찰을 실질적으로 장악하고 있는 것과 다를 바 없다는 비판이 제기될 수 있고, 이는 곧 지방자치제의 본질을 침해하는 위헌성의 문제도 불러일으킬 수 있다. 국가가 자치경찰인력을 선발 교육하여 그 인력을 자치단체에 보내 준다면 이는 실질적으로 국가경찰인력을 자치단체에 파견하는 것과 다름없다고 볼 여지도 있다. 자치경찰제 특위는 광역단위 자치경찰제 모형에 터 잡아 현재의 ‘지방경찰청 - 경찰서’의 국가경찰 체계를 유지하되, 주민밀착 치안활동을 위해 ‘지구대 파출소’는 사무배분에 따라 자치경찰로 이관할 것을 의도하고 있다. 또한 국가경찰 중 4만 3천 명 정도를 자치경찰로 이관할 것을 예정하고 있다. 광역단위 자치경찰제 도입안에 기본적으로 찬성하면서도 그 인력 이관의 규모를 보면 적지 않은 문제가 제기된다. 현재 약 14만 5천명인 국가경찰 인력 중 자치경찰로 이관될 인력을 4만 3천 명으로 할 때 국가경찰 인력이 거의 그대로 유지되어(최소 11만 명 이상), 자치경찰제의 도입 목표인 경찰권 분산효과를 기대하기 어려울 것으로 보인다. 또한 자치경찰로 이관되는 인력이 소규모에 불과하여 자치경찰이 지역치안의 중심적 역할을 담당하는 데 한계가 있을 수 밖에 없다.