한국의 지역고용전략Ⅰ 이론과 쟁점

최근 지역숙련전략에서 강조되는 것은 숙련 수요의 측면이다. 지속가능한 고용과 고숙련 균형으로의 전환을 위해서 가장 중요한 관건의 하나는 숙련 수요를 확보하는 것이다. 지역에서 숙련 수요를 확보하지 못할 경우 숙련 공급을 확대하는 것은 오히려 숙련 과잉이나 인재유출 등을 초래할 위험을 있다. 이 경우 지방정부는 숙련부족보다는 인력부족에 대응하는 방식(빈 일자리를 채우는 방식-외부 저숙련 인력을 받아들이는 방식)으로 나올 가능성이 높고, 이는 생산성과 경쟁력을 높이는 장기적인 전략이라고 할 수 없다. 지역고용당국이 빈 일자리를 채우는 단기전략을 취할 경우, 공적 자원을 부실하게 사용하는 방법으로 경제활동을 보조하게 되고, 결과적으로 부실한 일자리 유지(poor job retention)와 과도하고 빈번한 노동이동(labor market churning)만을 유발하는 결과를 초래함으로써 생산성 향상과 구조조정을 억제하는 결과를 가져온다(저숙련 균형). Froy and Giguère(2010)는 지역숙련정책의 원칙으로 다음 다섯 가지를 들고 있다. 첫째, 적응력이 있는 숙련노동력의 창출, 둘째, 지역경제에서 숙련의 더 나은 활용, 셋째, 고용향상(employment progression)과 숙련향상(skill upgrading) 지원, 넷째, 교육훈련을 새로운 영영에 적합하도록 하는 것, 다섯째, 양호한 지역거버넌스의 정착 등이다. 이번 경제위기에서도 저숙련이나 고숙련의 취약계층은 더욱 취약한 것으로 나타나고 있다. 미래에 지역공동체는 덜 소모적이고 변화에 더 적응력 있는, 부문 간․부문 내에서 이동이 원활한 숙련노동력을 만들어낼 필요가 있다. 숙련의 유입․통합․향상을 촉진해야 한다. 따라서 지역숙련전략의 목표로는 새로운 능력을 끌어들이고 재훈련시키는 것(Attraction and retention),, 취약 계층을 인력개발 시스템으로 통합하는 것(Integration), 저숙련층의 숙련 을 높이는 것(Up-skilling) 등으로 설정할 수 있다. 한편 숙련을 새로운 노동시장에 적응하도록 하는 것은 많은 자원을 필요로 한다. 노동시장정책에서의 유연성을 좀 더 형식적으로 정의해 보면, “노동시장정책의 설계, 집행, 전달 단계에서 지역의 맥락에서 지역 내 기관들의 행동, 추구하는 전략, 직면한 도전과 기회 등과 관련하여 정책을 조정할 수 있는 가능성”으로 정의할 수 있다(OECD, 2009). 이는 노동시장의 유연성을 의미하는 것이 아니라 노동시장정책이 계획․설계․집행되는 방법에 영향을 미치고 이를 감독하는 관리체계의 유연성을 의미한다. 고용 정책의 책임이 중앙정부에 있느냐 지역에 있느냐는 중요하지 않고, 직면한 경제적 도전에 프로그램들의 지향을 적응시킬 수 있도록 다양한 수준의 행위자들에게 유연성이 가능하느냐가 더 중요하다. 지역 수준에서의 노동시장정책의 유연성은 프로그램의 설계와 전략적 접근, 예산과 자금 조달, 목표 설정과 성과측정, 고객의 수급자격 판정, 인력과 아웃소싱, 협력과 파트너십 등의 측면에서 평가해볼 수 있다. 그러나 책무성의 형태는 수직적 책무성이 느슨해지면서 지역 수준에서 업종을 넘어서는 검증위원회(cross-sector targets local scrutiny committees)와 같은 수평적 책무성이 강화된 새로운 형태의 거버넌스도 나타난다. 수평적 책무성이란 지역정책 목표 달성을 위해 지역행위자들 사이에 상호 책임감을 개발한다는 것이다. 개별정책 영역의 성과가 전체적인 지역전략과 양립가능하도록 목표를 설정하도록 서로 자문하는 것이다. 더 넓은 영역의 지역행위자들이 개별 에이전트들의 성과를 서로 검증하고 보고한다는 것이다. 노동시장정책을 개인과 지역의 필요에 맞게 전달하기 위해 유연성을 보장하면서 책무성을 강화하고자 할 때, 지역의 역량 문제도 중요하다. 어떤 조직도 역량이 부족한 상태에서 책임을 맡으려고 하지 않을 것이다. 지역의 역량을 강화함으로써 지역 현장에서의 유연성을 높이면서도 책무성을 동시에 확보하는 것이 지역고용전략의 정책 전달체계의 핵심적 과제라고 할 수 있을 것이다. 숙련집약산업은 현장훈련과 교육을 통해 고도기술을 습득한 숙련된 인적자원을 활용하여 생산하는 업종으로 고기능화, 디자인 브랜드화, 다품종소량생산의 특성을 보이고, 과거 OEM 대량생산체제의 경공업과 차별화가 필요하다. 이들 산업부문에서 숙련기술자의 고령화가 급속히 진행되고 있으며, 저숙련 일자리는 해외로 이전되어 있는 상태다. 이는 소비자의 수요에 민감한 사용자 혁신이 중요한 산업 분야로 단순한 제조기술의 향상으로는 가격경쟁력을 확보할 수 없다. 이를 위해서는 제3 이탈리아의 경우처럼 산업클러스터를 통해 지역 기반의 산업특수적인 숙련을 형성해야 하고 이를 위해 사회적 신뢰와 비공식적인 의견 교환이 필수적이어서 역사와 시간을 필요로 한다. 따라서 이는 단시간 내에 가능한 전략이 아니라, 중장기적인 관점에서 교육과 훈련을 통해 숙련의 이동성을 제고하여 지역특수적인 숙련을 축적하는 ‘아래로부터의 산업화’를 요구하는 것이다. 문제는 이들 산업이 3D 업종으로 청년층이 취업을 기피하는 업종이어서 일자리의 미스매치가 심하다는 점이다. 현재의 산업부문은 전술한 저숙련 균형에 처해 있다. 1991년부터 시작된 시카고의 제조업숙련프로그램(Manufacturing Skills Program)도 이러한 클러스터 접근법을 채택하고 있다. 지역의 제조업 영역의 훈련수요에 집중하면서 기업과 협력하여 서로 다른 일자리에 관한 직업프로파일링과 숙련기준을 개발하는 것이다. the Jane Addams Resource Corporation가 기업들의 내부 경력개발경로를 만드는 것을 지원한다. 이 접근법은 사람을 훈련에 연결시키는 데 그치지 않고 사람을 일자리에 연계시키는 데에 유용하다. 교육, 노동시장, 부문의 파트너들을 함께 모아냄으로써 매우 포괄적으로 고용 병목(employment bottleneck) 문제에 접근함으로써 저숙련층의 경력 발달을 지원하고 있다. 숙련의 공급과 수요를 동시에 다루는 지역숙련전략의 한 사례로 호주의 음식산업기술훈련파트너십(A Food Industry Technical Training Partnership)을 들 수 있다. 이 사례에서는 정책설계자들이 찾고 있는 숙련생태계(Skill Ecosystem) 접근법을 개발하고 있다. 이는 숙련이 어떻게 개발되느냐 뿐만 아니라 숙련이 어떻게 활용되느냐(deployed)에도 집중한다. 이 숙련생태계 모델에서는 숙련부족의 문제는 교육훈련 제도를 통한 숙련을 공급하는 문제일 뿐만 아니라 작업조직과 노동이동의 문제로 본다. 새로운 훈련 코스를 만들어 숙련부족에 자동적으로 대처하는 방법 보다는, 정책 설계자는 먼저 이러한 숙련부족의 원인을 분석한다. “숙련 공급의 부족 때문인지, 아니면 지역의 일자리가 매력적이지 않고 그 때문에 충원할 수 없는 것인가”라는 질문을 던진다. 이러한 숙련생태계 모델에 따라서, 호주 퀸스랜드 지역은 현재 약 60개의 프로젝트를 개발하였다.