철도부문 공공성 평가지표 개발

실제 사례들을 하나씩 살펴보면, 먼저 보육정책의 공공성 측정은 국가의 참여비율이 낮으니, 이를 높여야 한다는 논리를 전개한다. 하지만 아쉬운 점은 어느 수준의 국가 또는 공공의 참여비율이 공공성 확보의 최소 기준인지를 제시하지 못한다는 점에서 아쉬움이 남는다. 둘째 유휴공간의 활용방안을 찾기 위한 공공성 측정은 절차적 정당성과 성과의 공정성 그리고 주체 등의 중요성을 강조했지만 측정지표는 접근성, 개방성, 연계성, 쾌적성, 체류성이라는 디자인 평가지표를 통해 측정이 이루어져, 과연 공공성 확보가 가능한지를 의심하게 하고 있다. 한편 의료 공공성 측정사례와 도시개발 사업 이익의 기부와 관련한 공공성 측정은 공익을 위한 노력을 가장 중요한 부분으로 처리하면서 해당 사업의 공익향상을 목표로 공공성이 측정된 것으로 볼 수 있다. 한편 ‘한국철도의 공공성 강화를 위한 방안’이라는 주제의 정책보고서는 전국민주노동조합총연맹이 2003년 7월 발표한 것으로 내용은 정부가 직접 철도건설과 사업을 실행하던 구조를 공기업 체제로 전환하는 ‘철도구조개혁’에 반대하는 것이었다. 공공성을 평가한다는 것은 공공성의 높고 낮음이 좋고 나쁘다는 의견을 피력하기 위해 시도되었던 것으로 보인다. 최은영(2004)은 한국보육정책의 공공성 평가에서 보육시설 공급에 재정투입의 비율과 보육서비스의 수요대비 공급 정도를 바탕으로 공공성이 부족함을 지적하고 공공이 앞장 선 보육정책으로의 전환을 주장한다. 저자는 아마도 보육정책의 주체가 정부 또는 사회가 될 경우에 공공성이 충분히 확보될 수 있다고 생각한 것으로 보인다. 김종찬&정진우(2013)는 특정 공간에 대한 공공성을 평가하였다. 논문은 우선 건축적 의미의 공공성이란 주체의 공공성, 이익의 공공성, 공정성, 공론화 관점을 수용했음을 밝히고 있다. 이를 토대로 논문은 공공성을 ‘공간을 통해 사회적, 문화적, 생활환경적 관계로 소통하는 것으로, 평가 대상인 외부공간의 공공성은 접근성, 연계성, 개방성, 쾌적성을 높여 체류성을 획득함으로써 보다 많은 사람들이 이용할 수 있으면 확보된다고 보고 있다. 저자는 형이상학(形而上學)의 개념인 공공성을 비교적 구체적인 요소로 해석하여 공공성의 유형화에 더욱 가까이 접근한 것으로 보인다. 유명순(2013) 등은 민간의료기관의 공공성 강화 방안을 연구한 바 있다. 해당 연구는 민간의료기관의 공공성을 보건의료행위의 공익성과 이를 위한 운영 과정의 공개성으로 평가할 수 있다고 보았다. 이러한 평가를 통해 공익성의 극대화 그리고 열린 운영과정을 통해 민간의료기관도 공공성을 높일 수 있다고 보고 있다. 이를 위해 보건의료 활동의 지속적인 공익성 강화를 주문하고 공공의료 참여를 위한 구체적인 협약을 활용하는 방안도 제시하고 있다. 또한 이런 활동의 지속성을 위해 주기적으로 공익성을 보고하고 이를 평가하는 제도의 도입도 제안하고 있다. 이우종(2014)은 서울시 도시개발사업의 사적 이익을 일부 사회에 환원하는 기부체납이 공공성을 증진하는 형태로 이루어지도록 하는 방법을 제안하였다. 저자는 공공성을 구분하는 기준으로 공개 원칙, 접근 가능, 이익 공유, 공공의 주체로 보고, 도시계획에서 이와 같은 공공성이 절차와 내용 그리고 주체에 의해 보장된다고 보았다. 저자는 기부채납을 근원적으로 사적이익을 추구하는 도시개발사업의 공공성을 보완하는 수단으로 보고 있지만 기존의 기부채납 방식을 보다 공공성 증진이 가능한 다양한 방식으로의 개선을 제안하고 있다. 철도는 시설관점에서 보면 재정으로 건설된 공공시설이며, 서비스 관점에서 보면 (일정 또는 적정 대가를 지불하는 한) 이용하고자 하는 모든 국민에게 제공되어야 하는 공공서비스이다. 이런 이유로 철도는 공적 영역으로 인식되고 있다. 하지만 이러한 철도의 공적 특성과 기능을 융합하고 있는 단어인 ‘철도 공공성(公共性)’이 표출된 것은 그리 오래된 일이 아니다. 원인은 적어도 2004년까지 철도를 운영․관리하고 있던 주체가 중앙정부였기 때문이다. 정부가 주관하는 철도에 대해 공공성(公共性)에 문제 있음을 제기하는 것은 말이 되지 않기 때문이었다. 그런데 2004년 철도시설공단이 출범하고 2005년 철도공사가 출범함으로써 ‘철도산업구조개혁’이 실행된다. 즉 철도청이 없어지고 한국철도공사가 출범한 것인데, 이러한 변화의 틀을 논의하는 과정에서부터 ‘철도의 공공성’이 부각되기 시작했다. 당시 논란의 핵심은 철도산업 개편의 근거법인 「철도산업발전기본법」이 ‘철도구조개혁’, 즉 유럽의 철도선진국에서 ‘Railway Reform’이라는 형태로 시장개방과 정부개입 최소화를 핵심 내용으로 하는 신자유주의 정책을 기반으로 하고 있다는 것이었다. 철도공공성이란 주제가 우리사회에 나타난 것은 20년 전의 일이다. 지금까지 이 단어의 용도는 100년 가까이 지속되어 온 철도의 변화 시도를 반대하기 위한 것이었을 뿐이다. 새롭게 출범한 정부는 다양한 분야에서 공공성의 강화를 정책목표로 내세웠고, 철도부문 역시 이러한 분류에 포함되었다. 그렇다면 무엇을 해야 하는가? 경쟁을 더 이상 하지 않으면, 민간투자사업을 하지 않으면 철도부문의 공공성은 강화될 수 있을까? 공공성은 신자유주의의 한계 또는 폐해에 대응하기 위한 개념이다. 실제 형평성은 경시(輕視)하고, 효율성에만 집착한 신자유주의는 우리사회 전반에서 많은 문제를 발생시키는 원인이었다. 하지만 철도부문에서의 신자유주의적 접근이 유발시킨 변화는 문제도 있었지만 동시에 새로운 발견의 원인이기도 했다. 변화를 수용한 철도에 대한 국민적 관심은 높아지고 있으며, 이에 전례가 없었던 철도공기업의 영업흑자가 실현되는 등 100년이 넘은 우리나라 철도역사에 긍정적인 페이지를 장식하고 있는 것이다. 검색된 문헌 중 가장 오래 된 일반문헌은 1988년 철도청 정기간행물에 대구역장이 특별기고한 ‘공공성과 기업성의 실현’이었다. 저자는 철도청이란 정부조직은 ‘비수익 노선’과 ‘비수익 역’들이 운영되는 이유가 공공성(公共性) 때문이며, 수익이 나지 않더라도 열차이용여건 개선, 안전 확보를 위한 투자도 해야 하는데 이 역시 철도운영이 가지는 공공성(公共性) 때문이라고 주장한다. 이후 철도부문 공공성 논의는 요금, 공익서비스 보상, 건설투자의 목적 등을 다루었으며, 1999년 철도산업구조개혁법에 대한 문제제기를 시작으로 2004년까지 철도개혁을 반대하는 키워드로 부각된다. 그리고 2010년 수서고속철 민영화 논란이 시작되면서 역시 철도공공성은 민영화에 반대되는 논리로 적극 활용되었다. 이러한 시대적 배경 아래 당시 정부 역시 철도의 개혁에 주저할 수는 없었다. 결국 민영화가 정책방향으로 결정되면서, 이를 반대하는 진영에서 내세웠던 논리가 ‘철도공공성’이었다. 반면 당시 ‘공공성’에 대한 개념적 정의나 학문적 기초가 상대적으로 약했기 때문에 구체성이 상당했던 개혁논리에 비해 다소 감성적(感性的)으로 인식되었다. 특히 개혁 이후 효율화 과정에서 예상되는 인력의 감축이 가장 큰 논란이 되었다. 게다가 거의 100여 년 간 공무원 신분이었던 노동자의 신분이 일시에 전환되는 점도 쟁점이 되었다. 2001년 12월 제출된 최초 입법(안)인 「철도산업발전및구조개혁에관한법률안」이 제출되었는데, 국회 법안검토위원회의 주요 지적은 철도서비스의 공공성과 안정성 그리고 고용승계 등의 문제 보완을 요청한다. 이는 공공성을 근거로 노조 등 개혁반대 측의 의견이 반영된 것이었다.