RD 투자 영향평가 기반 구축 및 시범분석1차년도

국가연구개발사업이 중소기업에 미치는 효과에 대한 연구 중 본 연구와 가장 유사성을 가지는 연구로 황석원 외(2016)를 들 수 있다. 황석원 외(2016)는 국가연구개발사업의 지원을 받은 중소기업이 어떠한 성과를 보였는가에 대해서 분석한 연구로서 본연구의 주제와 크게 다르지 않다. 다만, 황석원 외(2016)에서는 국가연구개발사업의 지원을 받은 중소기업의 규모를 외감법인 이상인 기업으로 한정하여 분석하였다. 일반적으로 외감법인 이상인 기업은 자산총액이 120억 원이 넘는 기업으로 중소기업 중에서도 규모가 상당히 큰 기업이다. 따라서 황석원 외(2016)에서 분석한 기업들은 국가연구개발사업의 지원을 받은 중소기업 중에서도 일정 규모 이상을 갖는 기업이라고 볼 수 있다. 또한(또), 외감법인 이상으로 기업을 한정하였기 때문에 국가연구개발사업을 지원받은 중소기업들 중 상당수가 포함되지 못하는 한계를 가지게 된다. 본 연구는 외감법인 이하의 규모를 가지는 중소기업도 분석 대상에 포함하고 있다는 점에서 국가연구개발사업의 지원이 중소기업에 미치는 영향을 좀 더 정확하게 살펴볼 수 있을 것으로 사료된다. 본 연구는 ‘STI 정책영향평가 탐색연구’의 후속 연구다. 2015년 연구에서는 ‘정책영향평가’라는 용어를 전면에 내세움으로써 원칙적으로 R&D 투자뿐만 아니라 각종 진흥 제도, 표준 및 규제 등 정책 전반에 대해 영향평가를 수행할 필요가 있다는 점을 강조하였다. R&D 투자, 조세지원, 공공구매 지원, 중소중견기업 및 스타트업 지원, 기술금융, 인력 양성, 예비타당성 제도, 기술료 및 기술이전 활성화, 연구기관 경영 지침 등 모든 과학기술혁신(Science, Technology and Innovation;이하 STI) 정책에 대해 세부 데이터를 수집해 영향분석을 수행하는 것은 현실적으로 매우 어렵다. 여러 부처에 흩어져있는 데이터를 한군데로 모으는 것도, 일정한 범위에서 정책연구자에게 데이터 접근을 허용하는 것도 아직까지는 곤란하다. R&D 투자가 STI 정책에서 가장 큰 비중을 차지하고 있고 그 자체만으로도 방대한 데이터를 다뤄야 하는 분야이므로 우선 R&D 투자 영향평가에 집중하는 바람직하다고 본다. 따라서 제목에 ‘R&D 투자 영향평가‘ 용어를 사용해 본 연구를 추진하였다. 정부 정책은 국가가 추구하는 목적, 그 자체를 의미하기도 하고, 이를 달성하기 위한 수단을 내포하기도 한다. 정책학 연구에서는 정책의 목적과 수단을 구분하고, 하위개념인 정책수단을 개발해서 정부정책의 효율성 향상 방안에 대해 논의해 왔다. 정책수단은 정치적 요소에 의해 결정되는 정책 목적과는 다르게 가치중립적인 성격을 가지고 있고, 정부는 이를 활용해 주어진 정책 목표를 달성하기 위해 노력하고 있다. 정책 목표를 달성하기 위해 정부가 사용해 온 정책수단 혹은 정책도구는 지난 수십 년간 많은 정책학이나 행정학에서 정의를 내려왔다. Doern and Phidd(1983)는 정책도구를 정책 참여자들이 특정 정책 목표를 달성하기 위해 사용하는 모든 수단이라고 정의하였다. Vedung(1998)은 정부가 사회변화를 이끌어 내기 위해 사용하는 다양한 기법(technic)을 정책도구라고 정의하였고, Howlett and Ramesh(2003)는 정책집행을 위해 정부가 사용 가능한 장치라고 정의하였다. Salamon(2002)은 정책도구를 공공 문제를 해결하기 위해 구조화된 조직 행동으로 보았다. 정책도구의 유형은 1980년대 초반에서 1980년대 후반으로 넘어가면서 명목적 범주 모형에서 연속적 범주 모형으로 변했다. Hood(1986)는 정책도구를 실질적인 도구 목적으로 정부가 활용할 수 있는 자원에 중심을 둔 분류를 하였다. 정책도구를 정책 목적과 정부가 활용할 수 있는 자원, 2개의 축으로 나누어서 분류하였다. 활용 가능한 자원은 연결형, 재정형, 권위형, 조직형으로 나누어지고, 정책 목적은 정책 참여자의 행동 변화와 정책 참여자의 행동 감시로 나누었다. Howlett(2005)는 Hood(1986) 정책분류 모형에서 정책목적을 추가하였다. 정책목적은 사회적 네트워크를 촉진하는 부문과 네트워크를 제약하는 부문으로 나누었다. Vedung(1998)은 강제성을 기준으로 규제(sticks), 유인(carrots), 정보 제공(sermons)으로 정책도구를 분류한 범주형 분류이다. Salamon(2002)은 정책도구를 크게 직접적·간접적 정책도구를 구분하였다. 직접적 정책도구에는 재화 및 자원 제공 등이 포함되고, 간접적 정책도구에는 정보 제공, 대출지원, 조세 지원 등이 포함된다. 정부는 사회적 문제를 해결하기 위해 하나의 정책도구를 사용하는 것이 아니라 복수의 정책도구를 사용한다. 정부는 성격이 비슷하거나 다른 정책도구를 병렬적 혹은 순차적으로 조합해서 사용한다. 병렬적 정책조합은 한 가지 정책 목표를 달성하기 위해 규제나 유인 정책과 같은 여러 정책을 동시에 사용하는 것이고, 순차적 정책조합은 성격이 비슷하거나 혹은 다른 정책을 시간 순으로 진행하는 것이다. 정책조합은 “정책목표를 효율적 또는 효과적으로 달성하기 위한 정책수단의 배합(Combination)이다.”라고 정의한다. 예를 들어 R&D 투자에 목표를 둔 정책조합은 R&D 투자에 영향을 미치는 정책수단 간의 배합이라고 할 수 있다. 정책조합은 정책도구 간 정합성, 주체 간 조정이 중요한 요소가 된다. 정책조합을 통해 정책의 효율성과 효과성을 높이기 위해서는 정책수단 간의 정합성이 높아야 한다. 정부는 기업이 혁신을 통해 지속적인 성장을 할 수 있도록 R&D 정책도구를 활용해왔다. 과거부터 정부 R&D 정책도구가 기술혁신을 위해 계속 활용되어 왔지만, 기업 성과에 미치는 영향에 대해서는 여전히 논란이 있다. Guellec and Potterie (2004)는 16개 OECD국가를 대상으로 1980년부터 1998년까지 기업 R&D와 정부 R&D가 기업 생산성에 미치는 영향을 분석하였다. 방위산업을 제외하고는 정부 R&D 지원이 클수록 기업 성과가 높게 나왔다. 방위산업 R&D 지원은 주로 조달이기 때문에 혁신 수행자가 혁신성과에 대한 결과물을 소유하지 못하기 때문에 유의한 결과가 나오지 않았다고 밝혔다. 이의영 김경환 신범철(2009)은 2000년부터 2007년 동안 중소기업을 대상으로 정부 기술개발 지원금이 노동생산성과 총요소생산성에 미친 영향을 분석하였다. TobitDPD모형과 Tobit-FE모형을 사용함으로써 내생성과 선택편의에 의한 오차를 최소화한 연구이다. 연구 결과에 따르면, 정부 R&D 투자가 노동생산성과 총요소생산성에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 윤지웅·윤성식(2013)은 2007년부터 2009년까지의 국가연구개발사업 자료와 2005년부터 2009년까지의 한국특허자료를 바탕으로 정부의 기업에 대한 직접적인 R&D 지원이 기업의 새로운 분야에서의 탐색적 활동을 통한 기술혁신에 어떠한 영향을 미치는지를 실증적으로 분석하였는데, 분석 결과 국가연구개발사업을 수행한 기업이 국가연구개발사업에 참여하지 않은 기업보다 탐색적 활동을 할 확률이 높은 것으로 나타났다. 하지만 대기업에 대한 국가연구개발비 투자 증가는 국가연구개발사업 수행에 따른 탐색적 활동에는 유의미한 영향을 주지 못한다고 언급하였다. 노용환·송치승(2014)은 2008년부터 2013년간 중소기업에 대한 정부 R&D 투자가 이루어진 2만 6천여 표본을 대상으로 정부가 ‘자비로운 사회계획가’ (benevolent social planner)로서 중소기업의 R&D 투자 관련 시장실패 영역을 식별하여 중소기업의 생산성·수익성·기술성과를 제고하고 R&D 투자 유인을 달성했는지를 실증분석하였는데, 분석 결과 정부의 R&D 정책은 참여 업체의 특허 출원 및 등록에 유의한 영향력을 가지며 민간의 R&D 투자 인센티브와 비탄력적인 수준에서의 보완적인 기능을 가지고 있는 것으로 나타났다.